2021年,时值“十四五”开局之年,全面建设社会主义现代化国家新征程开启。作为法律监督者的检察机关,如何顺应时代进行自我业务革新?新时代法律监督理念如何引领司法实践?“四大检察”“十大业务”的重塑性变革之路如何破局?
今年全国两会期间,澎湃新闻特别推出最高检十大厅长系列专访,借此回望检察业务革新的历程和经验,呈现检察司法理念的更新和贡献。本场访谈嘉宾为最高人民检察院第七检察厅(行政检察厅)厅长张相军。
最高人民检察院第七检察厅(行政检察厅)厅长张相军。
谈行政检察监督现状:
办案量持续走高,但一些地方仍存无案困境
澎湃新闻:过去一年间,检察机关办理行政检察监督案件情况如何?
张相军:行政检察是新时代检察机关“四大检察”法律监督整体布局的重要一环。检察机关履行行政检察职责,主要是通过办理行政裁判结果监督案件、行政审判活动违法监督案件、行政执行活动监督案件来实现的。
2020年世纪疫情和百年变局交织,是新中国历史上极不寻常的一年。面对新冠肺炎疫情带来的不利影响,全国检察机关办理行政检察监督案件呈现出三个“明显”特点。
一是办案规模明显增加。办案数量持续走高,办案效率、质量和效果稳步提升,全年共办理各类行政诉讼监督案件近5.4万件,与2019年相比上升70.3%。其中,行政裁判结果监督案件1.4万件,同比上升15%;行政审判活动违法监督案件6800余件,行政执行活动监督案件3.2万件,同比均上升1.1倍。
二是公开听证力度明显加大。2020年全国检察机关对行政检察监督案件开展公开听证900余件,同比上升6.5倍。公开听证在查清事实、辨明是非,搭建平台、凝聚共识,以公开促公正、赢公信等方面发挥了积极作用。
三是行政争议实质性化解取得明显成效。在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动,共促进行政争议实质性化解6000余件,解决了一批人民群众反映强烈的操心事、烦心事、揪心事。
澎湃新闻:当下行政检察工作现状如何,有何难点?
张相军:我们清醒认识到,行政检察起步晚、底子薄,仍然是“四大检察”中的短板和弱项,尤其是与党和人民的更高要求相比,还存在不少难点:一是监督规模仍然偏小,监督质效亟待提升,行政检察供给与满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求之间还存在不小差距。
二是基层行政检察有职能无业务无案件的困境在一些地方仍然存在,尤其是受行政案件集中管辖的影响,基层行政检察作用发挥难的问题尚未完全破解。
三是行政检察人员的素质能力还不适应,具有行政法专业背景和从业经历的人员少,检察理念需要持续更新转变,尚不能完全适应新时代行政检察工作要求。
谈行政检察监督典型案例:
聚力办理重大疑难复杂案,改变“坐堂办案”模式
澎湃新闻:行政检察监督的对象主要是行政诉讼。如何抓好典型性、引领性案件的监督?
张相军:案例是最鲜活的法治教材,是最生动的法治教科书。抓好典型性、引领性案件的监督,对于增强人民群众对公平正义的获得感,促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题具有重要意义。抓好典型性、引领性案件的监督,必须深入践行精准监督理念,坚持精准化导向,突出办理在司法理念、政策导向、法律适用方面具有创新、引领价值的典型案件。
从具体路径看,我们重点抓好以下三个方面:一是建立健全繁简分流机制。面对案多人少的突出矛盾,优化司法资源配置,在实现简案快办的基础上做到繁案精办。对于简易案件,要采取更为灵活的方式听取当事人及其代理人意见,提高效率,快速办理,在此基础上集中力量办理重大疑难复杂案件。
二是加强精细化审查。对于重大疑难复杂案件,在精细化阅卷的基础上,改变以往“坐堂办案”模式,围绕争议焦点或者疑点开展深入细致的调查核实工作,尤其是注重发挥公开听证的作用,围绕当事人双方存在分歧的关键事实,对关键证据进行公开质证,在此基础上,通过检察官和听证员的提问、当事人陈述,查明案情,分清是非。加强类案检索,查找以往类似案件处理情况,进行对比分析研判,参考借鉴。
三是强化智慧借助。行政检察监督案件法律性、政策性、专业性都比较强,办好这些案件需要善于借助外脑。依托各级检察院建立的行政检察专家委员会制度,邀请法学专家、律师以及有法律背景的人大代表、政协委员参加评议、咨询和论证;对专业性较强的案件,探索行业专业人员辅助办案机制。建设和用好民事行政检察专家咨询网,遇到法律适用、证据理解等难题,上网寻求指导和帮助。
2020年,高检院第七检察厅注重对已办结案件的分析研究和挖掘提炼,全年共编发11批54件典型性案例,涉及疫情防控、打赢污染防治攻坚战、助力脱贫攻坚、服务保障民营企业发展、助力耕地保护等领域,有效发挥了示范、引领和指导作用。
我们还会同中国法学会行政法学研究会开展“2020年度十大行政检察典型案例”评选活动,入选的十大案例和20件优秀案例,在释法说理、宣传教育、指导办案等方面发挥了很好的作用,对增强全社会法治信仰,助推法治中国建设具有积极意义。
谈行政诉讼程序空转:
一些案件甚至几十年都未实体审理,聚焦实质性化解
澎湃新闻:行政诉讼的程序空转问题十分突出,案结事不了成为行政诉讼的顽瘴痼疾。如何解决?
张相军:当前,一些地方行政诉讼程序空转问题十分突出,一些行政案件反复纠缠于法院是否应当受理、立案的争执当中,几年甚至几十年都未进行实体审理,当事人拿着多份裁定,诉求却始终得不到解决,极易引发社会稳定风险。
2014年修改的行政诉讼法将解决行政争议规定为行政诉讼法的立法目的之一,体现了对解决行政争议问题的高度重视。解决行政争议是一个系统工程,既需要强化诉源治理,确保行政机关严格公正文明执法,依法行政,从源头上减少行政争议的发生;也需要建立健全行政争议多元化解机制,加强人民调解、行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼多元争议解决机制之间的衔接。
从检察机关角度看,做好行政争议实质性化解是老百姓天大的事,是为百姓求公道、为社会消戾气的具体举措,要坚持以化解行政争议为牵引,在办理行政诉讼监督案件过程中把实质性化解行政争议作为核心任务,以案结事了政和为目标,综合采用监督纠正、促成和解、公开听证、司法救助等方式,促进行政争议实质性化解。
2019年11月至2020年12月,最高人民检察院聚焦行政诉讼案结事不了、行政争议化解难的问题,在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动,共促进行政争议实质性化解6000余件。
澎湃新闻:针对一些非申诉的行政案件,检察机关能否依职权介入?
张相军:行政检察“一手托两家”,既监督人民法院公正审判和执行又促进行政机关依法行政。检察机关既可以依当事人申请介入行政案件,依法履行监督职责;对于特定情形的案件,也可以依职权主动介入。
从实践中看,这些特定情形主要包括以下方面:一是有损害国家利益或者社会公共利益的情形的;二是审判人员、执行人员在审理和执行行政案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的;三是依照有关规定需要人民检察院跟进监督的;四是其他确有必要进行监督的。
谈公开听证:
规范公开听证范围和步骤,以柔性方式解决“遗落之诉”
澎湃新闻:行政检察部门是如何利用公开听证,保障当事人合法权利,多元化解矛盾纠纷的?
张相军:行政检察主要监督“民告官”案件,采用公开听证方式办理案件,对于保障当事人合法权利、实质性化解矛盾纠纷等发挥着更大的作用。
2020年,各级检察机关对行政诉讼监督案件开展公开听证900余件,同比上升6.5倍,占受理数的1.2%;在为期一年二个月的行政争议实质性化解专项活动中,开展公开听证近1200件,占化解数的18.8%。
从行政检察公开听证实践看,主要是对那些认为在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议,或者有重大社会影响,需要当面听取当事人和其他有关人员意见的案件召开听证会。
行政诉讼监督案件历经行政决定、行政复议、行政审判等阶段,环节多、周期长、矛盾复杂尖锐,行政相对人处于弱势地位,容易“有心结、想不开”。通过举行公开听证会,为当事人搭建平等对话、沟通交流的平台,行政相对人能够通过公开听证得到倾诉,人格和地位得到了充分尊重,为化解行政争议奠定良好基础。
对那些没有实体审理的程序空转行政案件,在听证会上当事人双方举证质证,对申请人诉请尤其是争议的关键事实进行充分调查、准确核实,为实现精准监督、精准化解提供保障。
与此同时,邀请人大代表、政协委员、人民监督员等社会人士参加听证,由听证员把法释明,把理讲透,引导当事人在法律政策范围内寻求合法合理的解决途径。
目前,根据《人民检察院审查案件听证工作规定》,结合行政检察案件公开听证经验,在修订后的《人民检察院行政诉讼监督规则》中单设一节专门规定听证程序,进一步规范了听证的条件、范围和步骤,增加听取听证员意见的评议环节,评议意见既是监督意见,又是专家意见,是人民检察院审查案件的参考。对拟不采纳听证员多数意见的,应当向检察长报告并获同意后作出决定。
澎湃新闻:司法实践中还存在超过行政复议、行政诉讼起诉期限但行政相对人在非诉执行阶段仍然提出异议的行政争议。针对这些“遗落之诉”检察机关有何举措?
张相军:司法实践中,对于行政相对人针对行政决定虽没有行使复议、诉讼权利,但在非诉执行阶段仍然提出其合法诉求所致的行政争议,我们称之为“遗落之诉”。
对于这类案件,检察机关发挥调查核实和司法审查的专业优势,在查清案件事实、明晰法律适用的基础上,通过释法说理、向行政机关提出建议、协调提供救助等柔性方式予以解决,有利于从终局上调处纠纷,实现行政争议实质性化解。
具体而言,对于行政机关存在违法行为或者执法瑕疵的,提出检察建议督促纠正;对于行政行为合法合理的,做好行政相对人释法说理工作;对于行政行为合法,但行政相对人的诉求合理的,查明行政争议背后的实质性矛盾,促成行政机关和行政相对人在法律框架下实现和解;对于行政行为并无明显不当,但行政相对人确有生活困难的,积极开展司法救助,并商请有关部门通过民政救济、社会救助等方式帮助解决。
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