2021年,时值“十四五”开局之年,全面建设社会主义现代化国家新征程开启。作为法律监督者的检察机关,如何顺应时代进行自我业务革新?新时代法律监督理念如何引领司法实践?“四大检察”“十大业务”的重塑性变革之路如何破局?
今年全国两会期间,澎湃新闻特别推出最高检十大厅长系列专访,借此回望检察业务革新的历程和经验,呈现检察司法理念的更新和贡献。本场访谈嘉宾为最高人民检察院第九检察厅(未成年人检察厅)厅长史卫忠。
最高人民检察院第九检察厅(未成年人检察厅)厅长史卫忠
谈未检制度创新:
加强顶层设计,更加注重整体推进未检工作
澎湃新闻:2020年,检察机关在保护未成年人和惩治未成年人犯罪方面取得了怎样的成效?
史卫忠:检察机关对未成年人严重恶性犯罪该严的依法从严,保持司法震慑。2020年前11个月,共批捕未成年犯罪嫌疑人2.04万人,起诉2.93万人。对涉嫌轻微犯罪的未成年人少捕慎诉,依法宽缓到位,未成年人犯罪案件不捕率38.1%,不起诉率32%,附条件不起诉率19.9%,同比分别上升4个、8个和7.8个百分点。
在严厉打击侵害未成年人犯罪时,更加注重保护救助未成年被害人。2020年前11个月,检察机关共批准逮捕侵害未成年人犯罪3.47万人,起诉5.07万人。加强未成年被害人关爱救助,2020年,对未成年人救助4338件,同比上升2.6倍。为避免反复询问对未成年被害人造成“二次伤害”,共推动建立“一站式”询问救助办案区1000余个。
与此同时,加强未成年人全面综合司法保护。加强未成年人刑事执行检察,指导山东、浙江等6省份的未成年犯管教所由未检部门负责监督工作,北京、河南等9省份由未检部门和刑执部门共同开展业务指导。加强监护侵害和缺失监督,2020年,检察机关受理撤销监护权案件446件,同比上升3.1倍,支持个人起诉202件,支持单位起诉109件。
澎湃新闻:过去一年里,检察机关在未成年人检察工作制度创新上,有何突破性改革?
史卫忠:2020年,检察机关通过召开全国检察机关未成年人检察工作会议,发布《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》,明确提出应当一体贯彻好“保护、教育、管束”的理念,在具体工作中要把握办案规律,坚持标本兼治,落实宽严相济,加强双向保护,做好综合保护,并坚持督导而不替代,推动形成未成年人保护大格局。
一是推动将侵害未成年人案件强制报告、密切接触未成年人行业人员入职查询、未成年人保护公益诉讼、未成年被害人“一站式”询问救助、家庭教育指导、督促和支持起诉等机制制度上升为法律规定,明确确立了检察机关对涉及未成年人的诉讼活动、未成年人重新犯罪预防工作等开展法律监督的职责。
二是推动建立侵害未成年人案件强制报告制度。2020年5月,最高检与国家监察委、公安部等9部门联合出台了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》,明确公职人员、密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员,在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的,应当立即向公安机关报案或举报。新修订的未成年人保护法吸收这一机制。
三是建立教职工等密切接触未成年人行业人员入职查询制度。2020年8月,最高检联合教育部、公安部会签《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》,明确在新招录教职工、认定教师资格前,进行性侵违法犯罪信息查询,有性侵违法犯罪信息者,不得录用。这项制度也被新修订的未成年人保护法吸收,并将查询范围扩大到了虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录。
四是最高检下发《最高人民检察院关于加快推进未成年人检察业务统一集中办理的通知》,自2021年起,未成年人刑事执行、民事、行政、公益诉讼检察业务由未检部门统一集中办理工作在全国检察机关全面稳步推开。
五是为有效避免未成年被害人尤其是性侵案件被害人因多次询问、反复询问遭受“二次伤害”,最高检积极推动未成年被害人“一站式”询问、救助机制建设,争取一次性解决询问、检查、取证、救助等工作,帮助未成年被害人及其家庭渡过难关。
六是去年“六一”,最高检发布了《未成年人检察工作白皮书(2014—2019)》,总结工作成效,回应社会关切,研判新时代未成年人司法保护的新形势。今后,我们将继续在“六一”前后发布未成年人检察工作白皮书。
七是推动四级院检察长担任法治副校长全覆盖。最高检院领导及业务部门负责人全部担任法治副校长,全国共3.3万余名检察官在4.5万余所各类学校担任法治副校长。
谈防范性侵举措:
逐步扩大入职查询范围,扎实推进强制报告落地
澎湃新闻:您刚才提到的教职员工性侵违法犯罪信息准入查询制度,被修订后的未成年人保护法吸纳,同时,未成年人保护法所规定的入职查询和从业禁止的范围更广,如何做好衔接?
史卫忠:2020年8月,最高检联合相关部门建立了国家层面的入职查询制度,主要内容是中小学校、幼儿园新招录教职员工前,教师资格认定机构在授予申请人教师资格前,应当进行性侵违法犯罪信息查询。对具有性侵违法犯罪记录的人员,不予录用或者不予认定教师资格,从而把“大灰狼”挡在校园之外,有效预防性侵未成年人犯罪发生。其中,中小学校(含中等职业教育和特殊教育学校)、幼儿园新招录教职员工包含教师、行政人员、勤杂人员、安保人员等在校园内工作的教职员工。
修订后的未成年人保护法在吸纳检察机关相关经验的基础上,规定的查询范围更广,一方面将查询的范围扩大至所有的密切接触未成年人单位。另一方面将查询的范围扩大至性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪记录。
下一步,我们将推动逐步建立完善覆盖性侵害、虐待、拐卖、暴力伤害等违法犯罪的信息库,并督促密切接触未成年人的单位执行从业禁止规定,确保未成年人保护法不折不扣落实。
澎湃新闻:现实中,未成年人遭受或疑似遭受性侵、虐待、欺凌等不法侵害情形十分复杂,检察机关所建立的强制报告制度,如何做到刚性?
史卫忠:近年来,未成年人受到侵害事件不时见诸媒体,引起公众广泛关注。而预防难、发现难、取证难一直是侵害未成年人犯罪中存在的主要问题。强制报告制度要求相关单位和个人在发现未成年人遭受侵害时要主动报告,是发动社会力量,构建未成年人社会综合保护体系的重要内容。
截止2020年9月,各地通过强制报告立案并审查起诉的案件近500件。黑龙江建三江虐童案、山西怀仁虐童案、北京门头沟伤童案等大量发生在家庭内部的监护侵害案件因医务人员按规定报告得以及时发现。还有一些农村留守、智障儿童遭受侵害案件,因学校教师报告发案,使孩子得到及时保护,避免了长期、多次被性侵等问题的发生。
强制报告制度的刚性体现在“强制性”。根据规定,隐瞒不报造成严重后果的应当依法依规追究责任。为保证制度执行力,检察机关认真履行监督职责。目前,检察机关办案中发现的违反强制报告规定涉嫌违纪违法的均受到了相应处罚。如湖南某小学教师强奸、猥亵学生案件,涉事学校负责人员隐瞒不报,检察机关对该校正副校长以涉嫌渎职犯罪提起公诉,已被追究刑事责任。
目前,全国各地持续深化侵害未成年人案件强制报告制度的落实。重庆市九龙坡区检察院、区公安分局创新工作方式,联合开发运行“强制报告APP”,进一步畅通了快速发现、报告侵害未成年人犯罪的渠道。这是落实强制报告意见的有效举措和有益探索,值得学习和推广。
最高检也将在认真总结规范的基础上,优化12309检察服务平台未成年人司法保护专区建设,实现与强制报告制度的有效衔接,并通过APP、小程序等方式为强制报告制度落地落细提供更加便捷的渠道和方式。
谈未检业务改革:
统一集中办理,推进未成年人全面综合司法保护
澎湃新闻:自2021年起,未成年人检察业务统一集中办理工作将在全国检察机关稳步全面推开。具体要怎么做?
史卫忠:2021年起,未成年人检察业务各项工作将由分散办理平稳过渡到统一集中办理。一是将未成年人刑事案件羁押必要性审查、在押未成年人监管活动监督、未成年人社区矫正活动监督作为未成年人检察部门的常规业务工作全面开展。刑事执行检察部门驻看守所人员应将未成年人日常监管情况、重大事项和监督发现的问题及时告知未成年人检察部门。未成年人检察部门发挥好熟悉未成年人身心特点及案件情况的优势,加大对未成年人“教育、感化、挽救”力度,推动各项未成年人监管教育特殊制度和措施落地落实。未成年人检察部门还可以根据工作需要,会同刑事执行检察部门,通过巡回检察、专项检察等方式对看守所监管、教育在押未成年人活动开展监督。辖区内设有未成年犯管教所的,原则上一年内逐步过渡到由未检部门承担监督任务。同时,未检部门发现社区矫正机构违反未成年人社区矫正相关规定的,将依法提出纠正意见,配合做好对未成年人的教育工作。
二是结合办案开展监护侵害和监护缺失等监督工作。在办案履职中发现存在监护侵害行为或监护缺失情形,各地检察机关依法及时开展法律监督,并与民政等部门配合做好相关工作。对于监护人严重损害未成年人身心健康及合法权益,或者不履行监护职责导致未成年人处于危困状态等监护侵害行为,依法通过督促、支持起诉等方式开展监督工作。对于监护人缺乏有效监护能力,或者因客观原因事实上无法履行监护职责等监护缺失情形,依法妥善进行监护干预和保护救助工作。
三是结合民法典、新修订的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法有关未成年人保护的新任务新要求,积极开展涉及未成年人监护、代理、抚养、收养、继承、教育等民事、行政案件的审判监督和执行活动监督。同时,重点强化对当事人是未成年人或者诉讼请求可能对未成年人利益产生重大影响的民事、行政审判活动监督及对农村留守儿童、事实无人抚养儿童等特殊群体权益保护工作进行监督,并探索开展有关促进行政争议实质性化解工作。
四是围绕落实新修订的未成年人保护法第一百零六条规定要求,加大办案力度,推动解决一批人民群众关心关切、社会反映强烈的涉及众多未成年人利益保护的难点和痛点问题。积极推动对涉及众多未成年人利益的食品药品安全、产品质量、烟酒销售、文化宣传、网络信息传播、儿童游乐场所设施安全、娱乐游戏以及其它重点领域公益诉讼案件的办理,探索体现未成年人公益诉讼检察特点的办案方法和工作方式。
谈校园欺凌和暴力:
落实“两法”要求,进一步探索校园欺凌防治方法
澎湃新闻:校园欺凌和暴力问题仍是未解难题,不少专家亦建议从国家层面对“校园欺凌”进一步作出详细定义,进而完善相关立法。您怎么看?
史卫忠:校园欺凌和暴力问题广受社会关注。以往对校园欺凌预防和处置主要是依据教育政策法规规章,如2016年国务院教育督导室发布的《关于开展校园欺凌专项治理的通知》、教育部等九部委发布的《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导间歇》、2017年国务院办公厅发布的《关于加强中小学校幼儿园案例风险防控体系建设的意见》、教育部等十一个部门发布的《加强中小学生欺凌综合治理方案》等。
2020年新修订的未成年人保护法和预防未成年人犯罪法将上述政策法规规章的规定上升为法律,并进一步作了修改和完善。其中未成年人保护法明确学生欺凌的定义,并在第三十九条从建立制度、教育培训、立即制止、及时通知、对学生的保护与管教、处理,对父母或其他监护人开展家庭教育指导等方面规定了具有指导性和可操作性的措施。
此外,预防未成年人犯罪法在第二十条、第二十一条还规定了教育行政部门应当会同有关部门建立学生欺凌防控制度、鼓励支持学校聘请社会工作者长期或者定期进驻学校,参与预防和处理学生欺凌等行为。
当然,由于校园欺凌是一个综合性的社会问题,是多层次因素叠加的结果,如何有效防治是一个世界性的难题。因此,下一步还需要在上述法律规定的具体落实实践中加强总结和研究,进一步摸索有效防治校园欺凌的规律和方法,必要时,完善相关法律规定。
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