海南省白沙黎族自治县人民检察院诉县住房和城乡建设局行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 多个行政违法行为 确认违法 责令履行职责
【要旨】
行政机关未依法追缴人防异地建设费，对民用建筑项目未缴纳人防易地建设费即违规发放《建设工程规划许可证》准许开工建设。检察机关对怠于追缴行为与违法发证行为一并起诉，分别提出继续履职和确认违法的诉讼请求，有利于实现公益诉讼目的最大化。
【基本案情】
2019年，检察机关在履职中发现，县住建局对部分未修建防空地下室的民用建设项目，在未依法征缴人防异地建设费的情况下，仍发放了《海南省建设工程规划许可证》允许其开工建设，之后也未积极追缴人防易地建设费，导致人防易地建设费没有征收到位，损害国家利益和社会公共利益。
【调查和督促履职】
白沙黎族自治县人民检察院（以下简称白沙县检察院）于2019年4月24日立案调查，经调查发现，截止2019年4月，本县辖区初步确定有60多个建设工程项目未缴纳人防易地建设费，欠缴总额为9956093.28元，其中2013年欠缴金额6847241.04元，2014年欠缴金额1761448.32元，2015年欠缴金额1347403.92元。2016年至2019年无欠缴情形。2019年4月28日，白沙县检察院依法向县住建局发出检察建议书，建议其采取有效措施催缴2013年至2015年期间本县辖区内所有欠缴人防工程易地建设费用，并对全县应当缴纳人防工程易地建设费的项目进行排查，对于拖欠人防工程易地建设费的单位和个人进行追缴。
2019年6月10日，某县住建局书面回复称已印发69份《关于补缴人防易地建设费的通知》，送达58份，不能送达11份，没有制作送达回证或者回执。对逾期不缴纳人防易地建设费的欠缴人将依法移交至法院申请强制执行。据检察机关向县住建局分管及经手收缴工作的领导及工作人员了解以及部分欠缴人调查了解，县住建局除了作出《关于补缴人防易地建设费的通知》，未再采取其他任何措施，至于补缴通知书有几份已送达亦不得而知，部分欠缴人表示从未收到过某县住建局缴纳人防易地建设费的通知。截止2020年9月24日，某县住建局仅追回人防易地建设费项目11宗38万余元。据调查，该局在发出催缴通知书后长达一年零四个月的时间内，仅对部分欠缴人进行补充签收补缴通知书，没有催告缴纳，没有在调查后作出征收决定，也没有采取行政处罚、行政强制等有效行政措施进行追缴。
【诉讼过程】
2020年10月28日，白沙县检察根据海南省行政案件跨行政区域异地管辖的规定向昌江县人民法院提起行政公益诉讼，请法院依法裁判：1.确认被告在2013 年至 2015年期间在未按规定收取人防易地建设费即发放《海南省建设工程规划许可证》的行为违法；2.判令被告履行对 2013年至2015年期间白沙黎族自治县欠缴的人防易地建设费追缴的法定职责（经再次核实，欠缴人防工程易地建设费为52个建设项目，4137752.24元）。同年11月23日，昌江县人民法院在请示海南省高级人民法院后，将该案移交至白沙黎族自治县人民法院审理。
2021年5月18日，白沙黎族自治县人民法院公开开庭审理该案。庭审中，检察机关围绕县住建局未收取人防易地建设费就发放《建设工程规划许可证》的行政行为违法以及不积极履行追缴人防易地建设费职责进行举证和论述。法庭完全采纳检察机关的意见，作出判决：一、被告白沙黎族自治县住房和城乡建设局在2013年至 2015年期间未按规定收取人防易地建设费即发放《海南省建设工程规划许可证》的行为违法；二、责令被告白沙黎族自治县住房和城乡建设局在本判决生效之日起一个月内，依照法定程序对2013年至2015年期间欠缴人防易地建设费的个人和单位履行追缴法定职责。
判决作出后，县住建局未上诉，积极进行人防易地建设费用的追缴。一是聘请律师对追缴费用进行全程指导，并结合此案件就如何依法行政给该局工作人员进行授课；二是将追缴工作作为本单位“查堵点、破难题、促发展”活动来落实；三是向欠费项目下达《防空地下室易地建设费追缴决定书》，限期在15日内补缴人防易地建设费，对单位、个人未签追缴决定书的，在《海南日报》刊登公告进行催缴；四是对催告到期拒不缴纳费用的建设项目申请法院强制执行，目前，已追缴36宗建设项目人民防空易地建设费共计1965416.24元，10宗建设项目已申请法院强制执行，其余6宗建设项目进入催告程序。
【典型意义】
（一）本案是多个行政违法行为存在一个诉中的实践探索。其诉求一所针对的是2013年至2015年间所有未按规定收取人防易地建设费，即发放《海南省建设工程规划许可证》的行政行为，该行政行为是几十个违法发放许可证行为的聚合，是同一类行为，是一个概括的违法行为，而不是单一的具体行政行为。诉求二所针对的是对2013年至2015年期间所有欠缴人防易地建设费实施追缴的行为，也是几十个具体追缴行为的聚合，是同一类行为，是一个概括的履职行为。这两项诉讼请求针对被告的两类违法行为即违法发放《海南省建设工程规划许可证》和怠于追缴人防工程易地建设费，分别提出确认违法和继续履职请求，也就是既存在违法行使职权，又存在违法不作为，两类行为并存。且两类违法行为中又分别包含几十个具体的行政违法行为，两项诉讼诉求均体现了这点。如将案件拆分起诉，会对司法资源造成浪费，如仅对某个具体行为提起诉讼，远不能达到维护公共利益的目的，也不利于行政机关一揽子解决某一领域的问题。因此，对于该案的多个行政违法行为可以一并向法院提起诉讼。
（二）确认违法在行政公益诉讼中有其独特的价值。本案中县住建局本应在缴纳人防易地建设费后方可发放《海南省建设工程规划许可证》，作为约束行政相对人缴纳人防易地建设费的一道防线，不缴纳则不发放，促使行政相对人积极主动交纳人防易地建设费，但县住建局的违法发放《海南省建设工程规划许可证》的违法行为造成人防工程易地建设费收缴困难。但因房屋已盖好，没有撤销该证的必要。确认违法判决可以防止行政机关发生同类违法行为，防止“重复危险”，威慑行政机关工作人员和主要领导，督促行政机关在以后的工作中积极履职，主动保护国家利益、社会公共利益。
（三）行政公益诉讼案件可以既请求“确认违法”又请求“责令履行”。本案中，被告知道或应当知道被发证单位和个人未依法缴纳人防易地建设费，但仍向其发放规划许可证，明显违反了上述规定，导致了人防易地建设费未能按时缴纳。在未按时缴纳后又不依法追缴，造成人防工程易地建设费长期未缴纳到位，公共利益受到侵害。同时，对本案而言，最好的补救只能是追缴人防工程易地建设费，而追缴人防工程易地建设费是县住建局的法定职责，据此，责令履职是必然选择。责令履职在本案中既是违法履职的补救措施，也是怠于履职（多年来不依法追缴人防易地建设费）的行为后果。因此，检察机关可以在一个行政公益诉讼案件中既请求“确认违法”又请求“责令履行”，符合裁判逻辑的。