【关键词】
行政诉前+社会治理检察建议 国有储备土地管护 上下一体化协同办案 区域社会治理
【要旨】
针对行政机关未全面、正确履行国有储备土地管护职责,造成储备土地受损及国有资产流失等问题,上下两级检察机关充分发挥一体化办案优势,综合运用行政诉前与社会治理检察建议,督促行政机关依法履行管护职责,完善立法文件,助推区域同类问题的系统治理。
【基本案情】
石林县自然资源局批准隶属其管理的事业单位石林彝族自治县储备土地中心对外采购国有储备土地的委托管护服务,通过委托管护的方式确定了中标管护人。作为对价,允许管护人在其委托挂管护的国有储备土地无偿进行农业种植利用。在协议履行期间,对管护人超出约定范围外的非农利用违约行为以及超范围占用其他储备土地等损害国有储备土地的违法行为未能有效监管,导致国有资产流失以及国家利益受损。
【调查和督促履职】
2019年11月,云南省石林县人民检察院(以下简称石林县院)在履行职责过程中发现案件线索。经过调查核实,石林县自然资源局作为县域储备土地管护工作的监督管理机关,在未经同级财政部门审批以及未对利用储备土地费用进行评估的情况下,通过招标形式确定委托管护人,并与管护人签订委托管护协议,同时约定委托管理费用通过允许管护人在所管护的储备土地上免费从事农业种植作为对价。但在后续相关多份国有储备土地履约期间,委托管护人长期存在利用土地进行沙石堆放非农利用,被第三方倾倒生活、建筑垃圾,以及超出管护范围进行农业种植的违约、侵权情形,造成国有储备土地的损坏以及国有资产流失,损害了国家利益。
2019年12月31日,石林县院向县自然资源局发出检察建议,认为委托管护与临时利用存在明显区别,委托管护不能涵盖对土地的利用,本次招标行为虽名为委托管护,实为临时利用,自然资源局应当按照国有储备土地的市场租赁价格确定租金,追缴已被使用储备土地的租金并上缴财政。按照检察机关建议要求,石林县自然资源局采用责令限期整改、收回管护权等方式整改管护违法行为,依法追缴土地使用租金9万余元;同时,通过多次沟通对接,石林县院发现个案背后还存在一些亟待解决的共性问题,由于缺乏明确的工作规范,自然资源部门对储备土地管护的方式存在较大认识分歧,此类问题可能在全市范围内普遍存在。石林县院依照一体化协作机制上报昆明市院后,市院对全市发出办案提示,要求基层院关注当地储备土地管护环节所存在的问题,办理一批类案并及时梳理背后存在的机制问题上报汇总。通过全市一体化办案,发现全市在储备土地管护领域存在管护费用支出不规范、对管护方式的理解存在较大分歧、管理体系不完善系列问题。
为规范全市储备土地管护,经与市政府沟通并获得支持后,结合全市办理相关案件的情况,昆明市院于2020年9月29日向昆明市人民政府发出社会治理检察建议,建议完善全市储备土地管护相关管理规范,并在全市范围内进行专项调研摸排情况。市政府责令市相关部门围绕储备土地管护环节进行专项摸排清理,并研究出台具体管理办法。2020年12月11日,自然资源部门根据市政府批示,将开展整改工作情况书面回复检察机关,并制定《全市储备土地管护及临时利用管理办法》,目前正在审议中。有关完善储备土地管护的具体内容也被纳入《云南省储备土地管护办法》公开征求意见稿中。
【典型意义】
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求检察机关要紧紧围绕国家中心工作,不断为推进国家治理体系和治理能力现代化作出新贡献。本案中,检察机关不仅注重办好个案,还注重做好办案的后半篇文章,不断提升公益诉讼检察融入服务社会治理能力的制度效能,从更高层面、更广范围、更深层次查找社会管理的漏洞和短板,通过推动相关立法的完善,促进同类问题系统治理、标本兼治。案件的办理不仅拓展了检察机关在传统领域的办案类型,丰富了传统领域公益诉讼的办案实践,还充分发挥了上下一体化办案优势,探索出“基层院诉前检察建议督促问题整改+市院社会治理检察建议督促系统治理”的办案新模式,将办案效果由点及面进行了有效整合提升,构建了两级院一体化监督的良性循环、互动工作机制。既为自上而下解决区域治理难题提供了可行路径,也为地区社会治理体系和治理能力现代化提供了强劲的检察助力。