【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 乌江流域航运安全 乌江流域生态环境 省院自办案件 一体化推进 多元化监督
【基本案情】
乌江，是长江上游右岸最大支流河，全长1037米，是贵州省第一大河，被称为贵州的“母亲河”。乌江航道是贵州连接长三角经济区的出省水运通道，素有“黄金水道”之称，已经列为国家1000吨级航道网规划。乌江干流上的构皮滩水电站等多个水电站，是贵州省实施“西电东送”战略的重要工程。2021年以来，乌江干流构皮滩水电站河段，流漩塘至楠木渡航段水域内季节性出现大量枯枝树木、浮漂植物等漂浮物堆积在航道上，当乌江水位在623米至628米时，漂浮物会增多且随着风速风向移动，严重时河段内漂浮物阻断航道，影响船只正常通行。2021年10月，该河段曾出现面积约为12182.7平方米垃圾漂浮带，导致此段航道被阻断，威胁乌江流域通航通行安全。同时，漂浮物、悬浮物可能进入构皮滩水电站坝区，造成无法正常发电，在汛期泄洪不及时或泄洪过量均会危及沿线群众生命财产安全。河段内漂浮物、悬浮物也污染了乌江水生态环境，导致国家利益和社会公共利益持续受到侵害。
整改前无人机航拍污染情况
整改前河面上的漂浮物
【检察机关履职亮点】
2021年8月，贵州省遵义市余庆县检察院在走访构皮滩水电站中发现该案线索后层报贵州省检察院（以下简称贵州省院），贵州省院通过初步核实，发现乌江干流构皮滩电站河段内漂浮物、悬浮物，威胁着乌江流域通航通行安全，严重污染乌江水生态环境，影响构皮滩水电站正常发电，影响汛期行洪和泄洪，危及沿线两岸群众生命财产安全。鉴于该案影响重大，涉及贵阳、遵义、黔南三地十余个区县院，贵州省院于10月18日向省委报送了《关于拟对乌江干流构皮滩水电站河段公益受损立案调查的报告》，谌贻琴书记、李炳军省长等省领导先后作出重要批示。
2021年12月1日，贵州省院启动公益诉讼检察立案程序，党组高度重视，傅信平检察长亲自部署，杜树生副检察长担任主办检察官，抽调省、市、县三级院和省第一地区检察院共13个办案单位60余名干警组成一体化办案组，集中统一开展办案，分区域、分级别、分类别科学协作、联动办案。制定了《贵州省人民检察院关于乌江流域构皮滩水电站河段公益受损办案工作方案》，对工作步骤、工作方式、预期效果等事项予以确定，对办理情况、重点问题、下步方向予以指导。专案组先后六次召开案件办理推进会，研究线索审查、证据收集、专案听证等相关事项，现场统筹、指导、协调三地检察机关开展办案工作、统一案件方向、落实工作部署。在贵州省院统一指挥下，办案组通过现场查看、走访构皮滩水电站、动态目测、无人机拍摄、查阅水文资料等方式开展调查核实，同时注重技术支撑，从摄像机、测距仪到无人机、经纬度地图、元道经纬相机、快速检测设备，充分运用高科技辅助办案。查明：近年来，由于乌江干流上游贵阳、黔南、遵义三地八县辖区内部分乡镇垃圾乱倒乱堆、沿岸部分景点管理不规范以及乌江部分支流生活垃圾、建筑垃圾倾倒于河道、河堤，导致汛期来临时，大量垃圾被冲入乌江干流形成漂浮物，对沿线大型企业生产安全、航道通行安全以及生态环境造成严重威胁。除此之外，乌江干支流部分河段生活垃圾倾倒、污水直排、违章建筑等问题也对乌江干支流生态环境、地质灾害、行洪安全等其他安全造成严重威胁，国家利益和社会公共利益受到损害。贵州省乌江航道管理局及案涉地相关行政机关对乌江（贵州段）航道安全、水生态环境安全、公共安全负有监督管理职责，但却怠于履职导致国家利益和社会公共利益受到严重损害。
贵州省院召开工作调度会
办案组乌江现场调查核实
办案组进入构皮滩水电站召开座谈会
2022年1月10日，贵州省院第一地区检察院向贵州省乌江航道管理局发出诉前检察建议，建议其依法履行乌江干流航道管理、养护职责，及时清理危及乌江干流航道安全的隐患，消除危险，并加强对乌江干流航道安全的监督管理和监测，针对部分航道季节性出现大量漂浮物堆积问题，建立常态化打捞清理工作机制。同日，贵州省院与贵州省乌江航道管理局召开圆桌会议，详细了解乌江干流航道季节性漂浮物堆积的原因及打捞清理工作的难点，通过释法说理，消除分歧，达成共识，促成乌江航道管理局立即着手进行整改。一是立即消除乌江干流现存的安全隐患；清除流域河段内漂浮物、悬浮物；二是建立定期巡查机制，对乌江全段予以巡查，便于及时清理航道内存有的漂浮物。
2022年4月，贵州省院以实地查看方式对贵州省乌江航道管理局的整改落实情况进行跟进监督，发现乌江干流航道内无成片漂浮物影响航道通行安全。
检察机关三级联动督导座谈会
对乌江干流构皮滩水电站河段漂浮物、悬浮物破坏乌江水生态环境，危及构皮滩水电站安全的相关问题，省检察院依托一体化办案，将线索交办余庆等案涉地检察机关办理，各地主动向当地党委和人大汇报工作部署、推进情况，在党委的统一领导下积极稳妥的推进案件办理。各地依法进行了调查，全面收集证据、查清乌江干流构皮滩水电站河段水生态环境和影响构皮滩电站安全生产的现状、原因及需要采取的防治措施，经专案组综合研判后，视情况选择磋商、发出诉前检察建议、提起行政公益诉讼或民事公益诉讼等方式开展监督。贵州省院通过召开调度会、现场核查等形式督导案件办理，以个案办理到类案推动，专案组通过交办或者指定地方检察机关共立案103件，其中行政公益诉讼83件、民事公益诉讼5件、刑事附带民事公益诉讼14件、支持起诉1件、提起公益诉讼9件；向相关行政机关发出诉前检察建议38件、召开磋商会解决突出问题41件。
案件办理中，贵阳、遵义、黔南三地检察机关主动向当地党委政府汇报“乌江专案”工作部署、推进情况，得到了党委、政府和相关行政机关的高度重视和大力支持。如：2021年12月13日，瓮安县人民政府组织水务、海事、交通、沿线乡镇等部门召开专题会议，决定有关乡镇、行政机关积极支持配合，并由县政府督察局跟踪督察。2022年2月24日，瓮安县人民政府再次组织召开乌江流域诉前磋商会暨专项治理工作推进会，极大推动了瓮安县乌江流域公益诉讼系列案的办理。5月17日，余庆县县委副书记、县长贾旭东主持召开乌江流域保护调研座谈会，对检察机关履职尽责予以高度肯定，责成有关部门全力支持配合。当地党委政府的重视和支持，为专案办理营造了良好的办案环境，对解决乌江干流构皮滩水电站河段公益受损问题起到了至关重要的作用。
2022年6月，专案组通过实地查看、委托检测、座谈磋商等方式跟进监督，发现影响乌江干流构皮滩水电站生产安全及干流通航通行安全漂浮物问题已得到有效解决，建立常态化清理乌江干流漂浮物机制，督促打捞漂浮物14000平方米，治理污染水域面积27.9亩，清理河段100余公里，乌江干流构皮滩水电站生产安全及乌江干流通航通行安全隐患治理稳步推进。
公开送达检察建议
影响构皮滩水电站生产安全漂浮物源头得到治理。针对乌江干流龙家镇河段沿线居民乱扔、乱丢、乱倒生活垃圾至乌江，余庆县检察院对余庆县龙家镇人民政府立案并发出检察建议，督促清理乌江干流以及沿岸垃圾200余公斤，并在沿线增设垃圾箱4个，聘请河道保洁员9名。针对乌江干流飞龙寨、浪水湾景区沿岸存在部分生活垃圾、船只及冰箱等废旧物品，余庆县检察院对相关行政部门及属地政府立案并发出检察建议，督促增设垃圾箱及垃圾清运设备15个，制作固定宣传警示牌34块，排查自用船舶95艘、动员18艘船体破损严重的船主主动注销船只、没收销毁网具及捕鱼设备30余件、封闭鱼仓12个、割砍竹筏2艘，建成余庆县长江流域十年禁渔成效展览室，对非法捕捞工具、工作成效等进行集中展示。
影响乌江干流通航通行安全隐患得到改善。针对乌江干流部分航道季节性出现大量漂浮物堆积影响通航通行安全，省第一地区检察院对贵州省乌江航道管理局立案并发出诉前检察建议，通过召开座谈会详细了解季节性漂浮物堆积的原因和治理难点，督促、推动贵州省乌江航道管理局及时清理危及通航通行安全隐患，消除危险，并建立完善常态化打捞清理工作和“全河段每季度一次，各河段每月一次”的巡查机制，加强日常监管和监测。截止目前，贵州省乌江航道管理局已完成影响航道通行的漂浮物打捞，打捞航段50余公里，打捞漂浮物14000平方米，消除了航道安全隐患，开展乌江干流全河段巡查2次，重点航段遵义漩塘至楠木渡航段巡查9次。
乌江支流部分河段水体污染、富营养化的漂浮物源头治理取得明显成效。通过办案，影响乌江支流部分河段水体污染、富营养化源头的垃圾倾倒、污水直排等问题得到有效解决，截止目前，已督促污染水域面积30余亩，督促清理垃圾260余吨，治理污水直排点6处。
乌江支流垃圾随意倾倒得到有效治理。针对洛江河桃溪河畔沿线居民乱丢、乱扔、乱倒生活垃圾、杂物致使该河段河面漂浮大量垃圾、动物尸体等，红花岗区检察院立案后召开磋商会，厘清水务、生态环境、属地政府、综合行政执法等部门监督管理职责，并开展环保宣传工作，经检测涉案河段水质已符合III类水质标准。针对乌江支流湄江河河岸堆放塑料包装、爆竹残留物等生活、建筑垃圾问题，湄潭县检察院对湄潭县黄家坝街道办事处立案，召开听证会督促湄潭县黄家坝街道办事处清理河岸垃圾2公里，增设河道管理员1名，完善河长制组织体系。针对乌江支流木引河、挂花河及瓮安河支流雍阳河、白水河、草塘河河道内、河岸存在大量啤酒瓶、塑料袋、农膜、医疗废弃物、金属废弃物等垃圾问题，瓮安县检察院分别对黔南州生态环境局瓮安分局、县农业农村局、江界河镇、银盏镇、平定营镇、永和镇、珠藏镇、猴场镇政府等八家单位立案，并通过磋商会督促相关单位清理岸线6余公里。针对龙家镇平桃村、光明村等在乌江干流附近乱倒生产生活垃圾造成河水污染问题，余庆县检察院立案监督整改，在龙家镇辖区龙头山渡口开展“回头看”取水检测，水质的pH、化学需氧量、总磷、氨氮值均为合格。针对“五一”期间大量游客在乌江支流清水河岸露营野炊，丢弃大量帐篷和生活垃圾问题，开阳县检察院对开阳县花梨镇政府立案，并就整改工作进行磋商座谈，督促开阳县花梨镇政府清理清江村大塘组清水河流沿岸垃圾丢弃物1公里，并形成长效机制。近日，贵阳市检察院对开阳县花梨镇翁昭村下河坝及洛旺河（清水河）水域开展“回头看”工作，通过快检实验室进行水样分析，经检测水域水样pH值、COD值、氨氮、浊度等主要水质指标均达到合格标准。
乌江支流污水直排问题得到解决。针对乌江支流余庆河旁的蒙古包经营者自建化粪池，池内污水未经处理通过管道直排余庆河，余庆县检察院对遵义市生态环境局余庆分局立案并磋商，现已督促蒙古包经营者拆除管道溢流口，新建大型沉淀池，并经污水处理厂处理达标后才能排放。针对贵州新创环保服务有限公司、贵州万创环保有限公司违法倾倒工业液体至水泊渡水库造成水体污染问题，播州区检察院支持行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼。针对汇川区泗渡镇污水处理厂污水收集管网不完善，导致雨天超负荷运转，污水未完全处理完毕直接排出流入乌江支流仁江河，汇川区检察院对水务部门立案后召开磋商会，督促水务部门采取加药调试，实施泗渡镇生活污水网改造一期工程建设。针对乌江支流瓮安河支流雍阳河银盏镇河段公厕堵塞外泄、行人随意大小便等粪便垃圾经雨水冲刷汇入河中造成河水污染，瓮安县检察院对黔南州生态环境局瓮安分局、县住房和城乡建设局、银盏镇政府分别立案并进行诉前磋商，督促相关单位加强公厕的疏通清洁和日常监管。
乌江干支流垮塌地质灾害、危及行洪安全等其他安全隐患治理得到稳步推进。通过办案，造成乌江干支流垮塌地质灾害、危及行洪安全等其他安全隐患源头治理稳步推进，已拆除沿线违法占用河道建筑物或构筑物6处，治理已垮塌体1处，正在治理垮塌地质灾害隐患1处，拟搬迁河道管理范围内的木质结构民房1栋。针对乌江支流瓮安河支流白水河蔡家寨（后坝）河段沿岸存在矿渣堆积的山坡，具有随时垮塌地质灾害风险，影响行洪安全，瓮安县检察院对县自然资源局立案并磋商，推动自然资源局进行生态修复。针对乌江干流凤冈段天桥镇平头溪、河闪渡等河岸修建违章建筑物和构筑物，可能危及行洪安全，凤冈县检察院发出检察建议，督促行政主管部门、属地政府拆除违章建筑。针对木引河沿线居民违法占用河道修建建筑物，用于饲养家禽，污染生态环境及可能危及行洪安全，瓮安县检察院立案后召开磋商会，督促行政机关予以拆除。针对在乌江支流河道旁违法修建建筑物，危及行洪安全，播州区检察院向属地政府发出检察建议，督促属地政府对妨碍行洪的建筑物予以拆除。针对乌江干支流开阳库区水域存在违章搭建钓鱼棚、岸线水位线附近有住户居住，可能危及行洪安全，开阳县检察院对开阳县水务管理局予以立案并发出检察建议，现已督促拆除钓鱼棚3处、已着手实施搬迁1户。
召开诉前磋商会
办案中强化溯源治理，针对行政职能部门多头管理、“九龙治水”现象，以及跨行政区划河流保护“上下不同心、两岸不同行”等难题，贵州省检察机关“三级联动”一体化办理跨行政区划案件，统筹案件办理与机制建设，丰富大江大河生态环境保护的法治模式。
进一步推动完善“河长+检察长”协作机制。汇川区检察院在办理乌江支流高坪河、仁江河漂浮大量生活垃圾、杂物和散养家禽粪便直排河道案件过程中，推动健全完善“河长+检察长”协作机制。湄潭县检察院在办理乌江支流湄江河沿岸大量生活垃圾、建筑垃圾堆积案件过程中，推动建立《进一步完善河长制组织体系》机制。贵阳市检察院和开阳县检察院一体化办案，形成检察机关抓监督、水行政主管部门抓统筹、县河长制办公室协调推进、相关责任部门负责落实的河流治理模式。
进一步推动健全长效管理机制。省第一地区检察院在办理乌江干流部分河段季节性漂浮物堆积影响航道通行案件中，推动贵州省乌江航道管理局建立完善“全河段每季度一次，各河段每月一次”定期巡查机制。红花岗区检察院在办理乌江支流中桥水库生态环境污染案中，推动有关部门建立《中桥水库集中式饮用水源保护区巡查整治》机制。余庆县院在办理案件中推动余庆县生态环境保护委员会出台《余庆县贯彻落实乌江流域生态环境保护专项行动方案》。
进一步推动促进多方协同保护。余庆县检察院联合县生态环境局、综合行政执法局、退役军人事务局、文化旅游局会签《行政公益诉讼诉前磋商工作机制的实施办法》；联合县农业农村局出台《关于建立破坏渔业资源违法案件生态补偿机制的意见》，探索推广认罪悔罪前提下的“补植复绿”“增殖放流”“支付补偿金”“清理污染物”等多元化生态补偿机制，实现“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的余庆渔业生态检察模式。
8月5日上午，贵州省院针对“乌江专案”发出检察建议后，乌江的整治情况、流域治理的根源性问题、相关行政机关履职总体成效、整改是否到位这一主题，邀请省人大代表、律师、生态环境专家学者、高校法学教授担任听证员，益心为公志愿者、群众代表、村民代表参与听证，在贵州省第一地区人民检察院对该案开展公开听证。听证会上，专案组办案人员介绍了案件办理情况，航运安全、生态环境、安全生产等问题的整改情况；案件当事人及其他相关联的行政机关围绕各自职责，依次说明履职和整改情况；各位听证员充分发表了听证意见，充分肯定了“乌江专案”的办理，对整改效果给予充分认可，同时也对行政职能部门今后的工作提出了好的意见、建议。
听证会现场
下一步，贵州检察机关将继续坚持双赢多赢共赢理念和协同之诉的职能定位，依法能动履职，以“我管”促“都管”，最大程度凝聚共识，最大限度形成合力，携手各方持续做好乌江治理的后半篇文章，推动长效治理机制建设，防止问题“反弹回潮”，共同推动乌江环境污染问题得到彻底整治，以公益诉讼检察工作的高质量发展为美丽贵州、平安贵州筑牢法治屏障。
乌江流域构皮滩水电站河段航运安全、生态环境问题，在贵州省院统筹指挥、一体化推进下，有效减少乌江支流垃圾漂浮物、悬浮物，实现乌江“水清”“岸绿”“河畅”“景美”。
整改后现场图
【办案效果】
乌江横跨黔、渝两省市，是贵州连接长江经济带的主要出省水运通道。检察机关立足公益诉讼检察职能，依法能动履职，依托一体化推进，利用多元化监督，以“我管”促“都管”，护航产业发展，实现乌江水生态环境长效治理、标本兼治，助力贵州水运大发展、大提速。