四川省成都市人民检察院督促保护地下水资源行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 地下水资源保护 系统治理
【要旨】
检察机关通过公益诉讼检察职能督促相关主管部门联合整治非法抽取地下水的行为,推动超大城市地下水超采问题的系统治理、源头治理、综合治理,切实保护地下水资源和水生态安全。
【基本情况】
2020年5月,成都市人民检察院在全市检察机关开展为期一年的违法抽取地下水问题整治公益诉讼专项监督活动,各区(市)县检察院针对违法抽取地下水问题,向同级水务部门提出行政公益诉讼诉前检察建议45件。2021年6月2日,成都市人民检察院深入分析案件办理中反映出的普遍性、倾向性治理问题,主动发挥检察公益诉讼推动社会治理职能作用,向成都市水务局制发社会治理检察建议,督促其开展行业整治。
【调查和督促履职】
2021年3月,成都市人民检察院梳理全市检察机关已向水务部门提出的45件行政公益诉讼诉前检察建议,从违法抽取地下水多发区域、行业、原因等方面进行分析。后两次听取两级水务部门意见、实地走访个案整改点位,进一步完善相关问题分析,更为全面准确地指出全市范围违法抽取地下水及执法监管共性问题:一是地域上呈广泛分布、主要集中在郊区新城的城乡结合部和农村地区特征;二是汽车服务、洗涤、商砼、物业管理、屠宰、餐饮等行业问题较为突出;三是违法行为表现形式多样;四是存在执法尺度不统一问题。在与成都市水务局共同研究切实可行的整改路径及举措的基础上,于2021年6月2日向该局制发社会治理检察建议,确保在充分沟通中找准问题症结、明确整改目标,最大程度凝聚公益保护共识。检察建议在分析违法抽取地下水及执法监管共性问题基础上,提出如下意见建议:
一是加强执法检查、做好问题整改。督促指导各区(市)县水务部门开展针对上述违法行为的专项执法监督,通过“回头看”持续跟进违法行为有无反弹回潮现象。二是建立联动机制、强化常态监管。会同街道乡镇摸清取水口现状,通过与市场监管、税务等部门共享重点行业企业主体的工商登记、纳税等数据信息,动态掌握相关情况。三是加强执法力度、明确执法尺度。开展执法培训,提升执法人员发现和查处违法抽取地下水行为的能力,研究制定具有科学性、可操作性的对违法抽取地下水用水量进行估算测算的措施和标准,协同税务部门确保相关水资源税费收缴到位。四是加强执法宣传、争取广泛支持。联合市场监管部门、乡镇街道,积极开展地下水资源保护法律法规和理念的线上线下宣传,有效营造社会关心、支持和参与地下水资源保护工作的良好氛围。
成都市水务局收到检察建议后,采取一系列措施推进问题整治,因整治范围覆盖面广、整治时间长,成都市水务局在两个月回复期内回复整改情况后,持续深入开展专项整治工作,并于10月8日再次回复总体整改情况,最终呈现较好工作成效。一是部署开展违法抽取地下水专项整治行动,印发《成都市取用水管理监督检查工作方案》,重点对城乡结合部、农村、工业园区及用水量较大的行业开展专项监督检查,全市水务部门共检查出无取水许可证取水272户、超许可取水25户,无证取水问题已完成整改242家,超许可取水问题整改18家,执行罚款40.8万元。二是与市场监管、属地街道乡镇等单位建立违法取水问题整治联动工作机制,对全市1918个地下水取水口安装取水计量设施的情况进行全面清查,并对1918个地下水取水口全部安装取水计量设施,取水许可证全部转换成电子证照;三是开展全市水资源监测体系总体方案编制工作,加快建立覆盖地下水、地表水取水口的监测计量体系,依托智慧水务建立水资源信息化管理系统,提升取水监管能力;四是在“世界水日”“中国水周”开展法治宣传20余场(次),发放宣传资料6000余份,宣传水资源相关法律法规及管理制度,提升全社会节约保护水资源的意识。
为做实检察建议刚性,成都市人民检察院持续做好跟进督促工作。一是全市检察机关在提出社会治理检察建议后,持续通过行政公益诉讼诉前检察建议督促水务部门履行个案监管职责,进一步以“点”的协同带动“面”上整治,夯实巩固前期专项监督活动工作成效。二是加强与成都市水务局沟通联系,支持配合水务部门深入推进专项整治工作,截至目前,违法取水问题已全部完成整改,对案涉企业罚款共计69.7万元。三是以协同水务部门开展违法抽取地下水问题整治工作为契机,与市河长制办公室联合印发《关于建立“河长+检察长”协作机制的意见》,进一步提升取水用水执法监管能力以及涉水执法司法衔接,形成协同推进护水、治水、兴水工作的成都经验。
【典型意义】
城市莫不循水而建而兴。地下水是重要的水资源,更是“山水林田湖草沙”生态系统中的关键要素,对维护生态平衡具有不可替代的作用。同时,成都市地质特殊,地层为第四纪沉淀物,含沙量较重,超采地下水会导致地下水位持续下降,造成沙土随水的径向流动而导致地层结构发生变化,会引发地面沉降、变形等问题,影响超大城市高质量发展。成都市检察机关聚焦违法抽取地下水问题,通过公益诉讼职能保护地下水安全,彰显公益诉讼检察助力经济社会高质量发展的制度优势。通过结合个案办理部署开展公益诉讼专项监督活动,在梳理分析违法抽取地下水问题常发区域、常发行业以及执法监管重点难点等问题基础上,向市级水务部门提出社会治理检察建议,以点带面推动行业系统整治,促进水务、市场监管、属地街道乡镇等强化联合监管,合力解决违法抽取地下水行为发现难、查处难、常态化监管难等问题,推进提升取水用水执法监管能力,形成护水、治水、兴水经验。