行政公益诉讼 粮食生产功能区 非粮化 整治
【要旨】
2020年伊始,党中央明确提出要全面落实“六保”任务——“保粮食能源安全”,保障粮食安全事关国家安危,社会稳定和人民幸福。为进一步优化农业区域布局,落实藏粮于地战略,中央在全国范围内划定确立9亿亩粮食生产功能区,以保障国家粮食安全战略和口粮的有效供给。粮食生产功能区作为耕地中的核心耕地,实施最严格的耕地保护政策。但近年来,部分粮食生产功能区内出现抛荒、种植多年生经济作物、挖塘、建房等“非粮化”现象,影响国家粮食安全,损害国家利益和社会公共利益,需要分别对具有管护职责的乡镇政府、监督职责的自然资源和规划部门发出检察建议,督促开展粮食生产功能区“非粮化”现象的专项管控和整治。
【案件基本情况】
仙居县院在履行公益诉讼职责过程中发现,本县粮食生产功能区内存在大量抛荒、种植多年生经济作物、挖塘、建房等“非粮化”现象,严重影响粮食生产安全。2021年5月,在获省、市院审批同意后,仙居县院以白塔镇粮食生产功能区“非粮化”为监督试点,在白塔镇的4个粮食生产功能区深入调查后发现,方某承包岙里片粮食生产功能区内的50亩耕地,2020年初至今处于抛荒状态;应某、戴某等人在郭岩片粮食生产功能区内违规建房22间;王某承包寺前片粮食生产功能区内的36亩耕地种植多年生经济作物;周某承包塘下片粮食生产功能区内的46亩耕地种植多年生经济作物,在承包期满后未恢复耕地种植条件。
【建议制发过程】
条块结合摸清底数,做大做全监督面。2020年,仙居县院在调研走访县农业农村局等耕地保护主管部门时了解,本县已建成粮食生产功能区8.06万亩,但功能区内“非粮化”现象屡有发生。同年10月,仙居县院联合县农业农村局下发《关于对各乡镇(街道)开展粮食生产功能区“非粮化”监督检查的通知》,对本县18个乡镇的77个功能区“非粮化”问题进行现场勘验检查,借助无人机航拍、卫星遥感影像地图等手段取证固证。经测算本县功能区“非粮化”占比超过10%,主要涉及种植经济作物、苗木以及抛荒等,个别还存在违规建房、污染等严重破坏耕作层的现象,亟待开展全面监督。
凝聚共识兼顾效益,做细做精监督点。考虑到仙居县“非粮化”问题牵涉历史和政策的遗留问题。在兼顾逐步推进“非粮化”整治和农民种植经济效益的基础上,仙居县院以白塔镇辖区内的4个粮食生产功能区作为首批监督区块,同时为进一步论证“非粮化”的影响,市县两级检察院联合组织召开专项监督听证会,邀请县委常委、相关行政部门和乡镇政府负责人等二十余人参会,就检察机关开展粮食生产功能区“非粮化”专项监督工作达成一致意见,凝聚法治共识。
稳步整改守护安全,做实做深监督体。仙居县院以“非粮化”专项监督推动县农业农村局、自然资源局和财政局等部门联合出台《仙居县粮食生产功能区“非粮化”整治优化行动实施方案》,细化责任分工和目标任务,明确2021年底前完成整治优化面积70%以上,2022年底完成全部任务。截至目前,仙居县院已针对全县5个乡镇,1个自然资源主管部门开展“非粮化”专项监督,助力完成粮食生产功能区“非粮化”地块整治。下一步,仙居县院将针对13个乡镇51个粮食生产功能区“非粮化”问题继续开展全面监督,确保“非粮化”整治工作得到全域推进和实现全域治理,有效守护国家粮食安全。
【被监督主体回复和采纳情况】
仙居县自然资源局于2021年10月19日书面回复,已积极采取措施督促5个乡镇乡镇做好粮食生产功能区的“非粮化”整治工作,并将继续做好全县耕地的保护工作,开展常态化的监督检查。
【跟进监督及整改落实情况】
仙居县院积极开展粮食生产功能区“非粮化”回头看工作,并联合各职能部门开展法治宣传和政策解读,提高农户种粮积极性。并推动县委县政府将“非粮化”整治情况纳入对乡镇(街道)年度考核内容,构建“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人”的县乡村三级责任体系,建立长效治理机制。
【效果和意义】
(一)推动“非粮化”整治有利于巩固粮食安全战略。“非粮化”现象严重侵害国家利益。一是影响中共中央政治局提出的“六稳”“六保”工作任务。“六保”中明确指出要保粮食能源安全,粮食安全在“六保”目标中处于基础性、前提性的地位,而“非粮化”会导致可耕地面积减少,损害粮食安全,影响“六保”任务;二是影响国家战略安全。目前国际粮食形势紧张,加之新冠肺炎疫情发生以来,俄罗斯、越南、印度等多个多家限制甚至停止粮食出口,国际粮食供应链受到巨大冲击。只有粮食产量连年丰收,保证谷物基本自给,口粮绝对安全,才能在国际农产品市场供给不确定的环境下切实把握国家粮食安全的主动权;三是影响国家产业稳定。农业作为第一产业,是二三产业发展的基础,而粮食更是基础中的基础。在我国人口增长、消费结构升级和资源环境承载能力趋紧的背景下,“非粮化”现象继续扩张必将导致粮食综合生产能力的下降,必将影响一二三产业的融合发展。“非粮化”现象同时侵害了社会公共利益。一是“非粮化”影响本省、本县口粮自给率。浙江作为粮食主销省,口粮自给自足率较低,绝大部分都依靠外省或国际市场的粮食调入,耕地的“非粮化”将进一步降低口粮的自给率;二是“非粮化”影响耕地功能。粮食生产功能区的“非粮化”现象破坏耕种层,毁坏粮食种植生产条件,不符合粮食生产功能区种粮的功能定位;三是“非粮化”影响社会稳定。民以食为天,粮食生产事关百姓基本生存需求,“非粮化”长期存在甚至严重化后,将会严重影响社会稳定。
(二)首创“粮功区”保护积攒了公益诉讼办案经验。目前,仙居县院是浙江省内第一家获得省院批准对功能区“非粮化”问题以公益诉讼等外领域开展监督的检察院,仙居县院为全国检察机关开展“粮功区”公益诉讼保护积累了宝贵经验。一是研判确定行政机关管护职责。通过查找法律、法规、政策,确定了乡镇政府对粮食生产功能区的属地管理和保护职能与自然资源主管部门对部分“非粮化”行为的监督和处罚职能,粮食生产功能区“非粮化”现象具有普遍性与整改复杂性,为了统筹全盘考虑,逐步推进,先易后难,实现整治效果的最大化,自然资源主管部门与乡镇合作整治“非粮化”具有必要性。二是开展听证会把握公益诉讼节奏。人大代表、政协委员、法律专家、农业专家、人民监督员组成的听证员团队,对“非粮化”公益诉讼的开展进行了全方位的评议,评议既肯定了检察院对“非粮化”现象进行监督,又对“非粮化”的整治提出了要在法律轨道上进行监督、根据非粮化形成原因分类妥善处置、法律监督也要关注好农户权益问题等宝贵意见。三是会商主管部门确保稳步推进。为了积极、稳妥、有效地推进“非粮化”法律监督和整改工作,仙居县院与相关主管部门进行了多次充分的会商。通过调研了解政策和执法情况,听取县政府引导种植多年生经济作物者自行整改、配合整改的财政政策,农业农村局关于促进粮食生产及耕地保护的意见,自然资源和规划局关于耕地上违法的整治和处罚的意见。通过会商监督乡镇一地一策的开展,分阶段、分乡镇、分地块,实时听取乡镇人民政府“非粮化”整治一地一策推进情况,严抓不放、长抓不懈。