海南省三亚市城郊人民检察院督促追缴国有土地使用权出让金行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 改变土地用途 企业破产重组 国有土地使用权出让金追缴
【要旨】
针对破产重组企业欠缴土地出让金、项目建设停滞、购房业主办证难的问题，检察机关督促资规部门依法追缴无法纳入破产债权的土地出让金，从而达到保护公益、服务企业、破解人民群众“急难愁盼”问题的多赢效果。
【基本案情】
三亚凤凰国际机场有限责任公司于2009年以划拨方式取得凤凰机场进场路北侧地块的土地使用权，土地用途为机场后勤保障综合项目用地。后该公司申请改变土地用途为保障性住房用地，获三亚市人民政府批复同意后，2014年8月与原三亚市国土局（现三亚市自然资源和规划局）签订国有建设用地使用权出让合同，合同约定：土地面积为162549.15m2,容积率为≤1.4，用地规划性质为二类居住用地（保障性住房用地），出让金2.08亿元（已缴）。
2015年8月，上述地块其中46880.37m2土地的权利人变更为三亚海航基础投资有限公司（以下简称海航基础公司），115688.69m2土地的权利人变更为三亚海航城投资开发有限公司（以下简称海航城公司）。海航基础公司、海航城公司分别开发建设了海航城保障性住房项目一期、二期，上述项目除建设保障性住房外，另外均建设了商业综合楼，将保障性住房部分用地改变为批发零售用地，经评估，应补缴出让金分别为18312956元、14271094元。2018年9月5日，三亚市资规局分别向海航基础公司、海航城公司发文要求尽快签订《土地使用权受让补充合同》，缴纳土地出让金，但两家公司未予配合。2021年1月29日，海航集团宣布破产重组，三亚市资规局将海航城公司、海航基础公司欠缴的土地出让金作为债权申报，海航城公司欠缴的14271094元土地出让金通过了债权审核，海航基础公司欠缴的18312956元土地出让金未通过债权审核。之后，三亚市资规局未采取其他措施追缴海航基础公司欠缴的土地出让金。
【调查和督促履职】
2021年，三亚市城郊人民检察院通过三亚12345政府服务热线平台发现多名海航城项目购房业主投诉房屋不动产权证办理迟缓，经初核，确认海航基础公司、海航城公司改变土地用途后未及时补缴国有土地使用权出让金，三亚市资规局未依法履职，致使国家利益受到侵害，遂于2021年9月16日立案。通过调取土地使用权出让合同、土地出让金缴纳凭证、不动产权证书、国土和规划部门的履职材料、改变土地用途文件等材料，询问相关工作人员，查明三亚市资规局在三亚市政府批复改变土地用途后，仅通过一次发文要求海航基础公司、海航城公司签订《土地使用权受让补充合同》，两公司未予配合，之后未采取跟进措施，涉案企业破产重组债权未通过审核后，也未进一步采取措施督促海航基础公司补缴土地出让金，涉案土地出让金存在难以追缴的风险，国家利益受到严重侵害。同年10月21日，三亚城郊院向三亚市资规局送达诉前检察建议，要求其依法督促海航基础公司足额缴纳应缴土地出让金，并通过多次与三亚市资规局、三亚市城郊法院研究、探讨，协商解决未签订补充合同如何追缴出让金的难题。
三亚市资规局收到检察建议书后，高度重视，经多次向三亚市政府汇报后，依法向海航基础公司发出《追缴土地出让金事先告知书》《追缴土地出让金决定书》，责令海航基础公司足额缴纳所欠出让金，并告知逾期的法律后果。经多次督促，海航基础公司于2021年12月27日足额缴纳涉案18312956元土地出让金。
【典型意义】
国有土地使用者必须严格按照规定的土地用途使用土地，经规划、国土部门同意、人民政府批准改变土地用途的应足额补缴土地出让金，但实践中未补缴土地出让金而开发建设的现象时有发生，不仅侵害国家利益，也影响了企业经营和购房者的合法权益。本案中，企业改变部分土地用途后未足额缴纳土地出让金，造成开发的商业房产无法销售，购房业主无法办理产权证而长期上访。行政机关怠于履行职责，企业改变土地用途后未及时采取措施追缴土地出让金，涉案土地出让金未通过破产债权审核后，也未进一步采取措施，一方面导致国有财产流失，另一方面没有及时化解社会矛盾。检察机关在破产重组企业欠缴大量土地出让金存在灭失风险的情况下，充分发挥公益诉讼检察职能，督促行政机关依法采取行政措施，促使企业足额缴纳无法申请破产债权的土地出让金，盘活该地产项目，推动破解业主办证难题，实现保护国家利益、服务民营企业和维护人民群众切身利益多赢价值。