海南省检察机关督促整治液化天然气点供重大安全隐患行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 安全生产 液化天然气点供 一体化办案
【要旨】
液化天然气（简称LNG）点供行业随着海南省某市槟榔加工产业“煤改气”工作兴起，项目上马较快，合规管理滞后，存在主管部门不明确、监管职责不清晰、执法依据和执法标准不统一等问题。海南省检察机关通过准确把握城镇燃气和危险化学品监督管理职责，督促政府以及相关职能部门依法全面履责，及时消除安全隐患，化解重大安全风险，堵塞安全监管漏洞，确保安全生产各项政策和规定落到实处、见到实效。
【基本案情】
2017年11月，海南省某市政府（以下简称市政府）引进海南某清洁能源有限公司等8家LNG点供企业对槟榔加工等企业实施“煤改气”，使用LNG作为锅炉燃料来取代煤，并建成48个LNG气化站。经调查发现，市政府、应急管理、住建等部门未对LNG点供企业及气化站的进驻程序和生产经营进行规范、有序管理，存在履职不充分、不及时、监管不到位等问题。在事前审核环节，LNG 气化站进驻没有办理城镇燃气或是危险化学品经营许可证、没有履行消防设计审核及验收等手续。在安全风险防控环节，市政府没有组织对LNG气化站安全生产设施条件进行审查和开展安全风险评估论证，没有组织相关职能部门和生产经营单位实施重大风险联防联控、编制安全生产权力和责任清单等。在事后处置环节，政府及相关职能部门未严格落实安全隐患排除治理制度、重大事故隐患治理督办制度等，发现重大安全隐患未能依法排除、及时处理等。
在2020年8月至2021年7月期间，市政府、应急管理、住建等部门对LNG点供企业及气化站开展过三次安全生产检查。第一次检查由某市应急管理局牵头相关部门和人员共检查16个LNG气化站，发现152个安全生产隐患。检查后某市应急管理局向相关企业发出整改通知，截至到期16个LNG气化站仍有6个未按要求整改。第二次检查由某市住房和城乡建设局联合相关部门和专家共检查44 个LNG气化站，发现339个安全生产隐患。检查后某市住房和城乡建设局向相关企业发出整改通知，截至到期共整改144个隐患，未整改195个隐患，占比57.5%。第三次检查由某市安委办委托专家共检查36个LNG气化站，发现185个安全生产隐患，其中中风险程度问题73个、高风险程度问题112个。检查后某市安委办向相关企业发出整改通知，截至到期仍未整改完毕。
【调查和督促履职】
2021年8月，海南省应急管理厅向海南省人民检察院（以下简称海南省院）移交海南某某清洁能源有限公司在某市某镇违法建设、经营大型液化天然气站安全生产隐患案件线索，海南省院受理后依法将线索移交海南省万宁市人民检察院（以下简称万宁市院）办理。在调查期间，鉴于案情重大复杂，海南省院经研究决定于2021年10月20日将该案作为自办案件对某市政府立案，万宁市院对某市应急管理局、某市住房和城乡建设局立案。海南省院与万宁市院上下协作、联合调查，经近三个月的实地查看、询问行政机关工作人员、违法行为人及证人、查阅相关资料、调取相关书证，并走访海南省委编办、省政府住建、应急管理等部门，查清LNG具体违法情况、责任主体、作为义务以及不依法履职等情况。
经调查发现，LNG气化站进入某市生产经营后，存在诸多安全隐患甚至重大安全隐患问题，尤其是存在一些普通人均能感知和辨识的重大安全隐患问题，比如气化站没有实体围堰、围墙，围堰设置不符合规范要求，储罐、放散管之间及其与站外构建筑物（厂房）之间防火间距不足，站点选址紧邻乡镇道路、罐区离高压线太近等。在组织检查发现安全隐患后，政府应急管理部门和住建部门就LNG气化站“是否属于企业自建自用燃气设施”“主管部门是谁”“适用危化品还是城镇燃气管理”等问题产生争议、推诿和拖延，LNG气化站长期处于无政府部门主管和无序管理的状态。2021年11月19日，海南省院根据《中华人民共和国安全生产法》《城镇燃气管理条例》《危险化学品安全管理条例》关于“依法加强对安全生产、燃气和危险化学品工作的领导是各级政府的法定职责之一”的相关规定向市政府发出检察建议，要求其依法全面履行安全生产监督管理职责，组织领导和督促协调市住建、应急管理、发改、科工信、市场监管、综合执法等职能部门依法全面履职，明确辖区LNG点供主管部门和监管责任，统一执法依据和执法标准，及时消除安全隐患，化解安全重大风险，堵塞安全监管漏洞，确保安全生产各项政策和规定落到实处、见到实效。万宁市院于2021年11月19日向某市应急管理局、某市住房和城乡建设局发出检察建议书。建议：一是依法全面履行安全生产监督管理职责，及时消除安全隐患，化解重大安全风险，堵塞安全监管漏洞，确保安全生产各项政策和规定落到实处、见到实效。二是针对LNG气化站监管存在的分歧和争议，通过向上级部门请示汇报等方式，明确该市辖区LNG气化站的监管主管部门，明确监管责任，统一执法依据、执法标准和技术规范。三是创新监管方式，强化监管实效。四是认真贯彻安全第一、预防为主、综合治理方针，引导依法合规生产经营，规范行业安全生产监管，营造全社会关注和参与安全生产的良好氛围。
在海南省院和万宁市院发出检察建议后，某市政府、某市应急管理局、某市住房和城乡建设局高度重视，某市政府召开专题会议进行研究，制定《某市燃气安全专项排查整治工作方案》，成立专项整治工作领导小组，对此项工作进行全面部署。期间，海南省委编委向全省各市县党委编委及省直相关职能部门下发文件《中共海南省委机构编制委员会关于明确燃气点供相关部门安全监管职责的通知》（琼编[2021]39号），明确规定住建、应急管理等相关职能部门对LNG点供在各自职责范围内承担的安全监管职责。某市政府根据该文件进一步细化和明确辖区LNG点供监管主管部门和监管责任，组织相关部门对之前未落实整改的LNG企业及其安全隐患问题进行复查，并对未整改的问题依法移送相关执法部门查处。在检察建议书发出后，某市政府还出具了整改承诺函，承诺将根据每一个LNG气化站具体情况，按照利用管道燃气代替、协调改用其他能源、原站点整改等措施在规定期限内整改完毕。
【典型意义】
1．检察机关通过省院和基层院一体化办案方式，全面深入调查取证。LNG点供作为某市新兴行业，涉及安全隐患站点多、区域分布广、风险级别高、重大安全隐患多。省院在对某市政府立案同时，指导万宁市院对某市应急管理和住建部门立案，收集了相关证据，查清了该案事实。
2．推动解决LNG点供行业安全生产主管部门、监管职责、执法依据和标准规定不明确的问题。检察机关准确把握《安全生产法》确定的安全生产领域“管行业必须管安全”的原则，紧扣应急管理、住建部门的“三定”方案，进行释法说理，从一般关系到特殊关系进行论述，就应急管理、住建部门在LNG点供中的综合监督以及直接监管责任作出判断，指出各职能部门应当承担的监管职责以及不作为义务，阐明LNG点供是适用危险化学品管理还是城镇燃气管理的问题，推动省委编委研究出台相关规范性文件和某市政府专项整治顺利开展。
3．推动规范LNG点供行业监管秩序和落实《安全生产法》。近年来全国燃气事故多发频发，燃气行业安全生产隐患的排查整改和防患于未然，尤为紧迫和极其重要。检察机关通过办理该案，推动某市LNG点供行业明确监管主管部门、执法依据和标准，解决管理难题，从根本上为执法司法提供制度依据和保障，消除安全生产重大隐患，助推该市槟榔等企业的安全生产和产业的健康发展，为检察机关办理2021年9月1日正式实施的《安全生产法》规定的公益诉讼案件提供了有益经验。该案的成功办理，被高检院八号检察建议书作为唯一一个行政公益诉讼典型案例采用。