【关键词】
行政公益诉讼 铁路安全生产 跨行政区划管辖
“双段长+检察长”机制
【基本案情】
分茶线自沪昆线分宜站27#岔前接头引出至茶陵站进站信号灯止,是连接沪昆线的重要铁路线路。江西省吉安市永新县怀中镇、澧田镇、文竹镇为通行方便,未经铁路单位同意,擅自在铁路分茶线K104+830、K140+280、K158+380、K158+100等多处铁路道心铺设填充物,设置了公路与铁路平面交叉的通道(以下简称“公铁平交通道”)。上述通道靠近居民密集区,行人车流混杂,随意穿越、抢越问题频发,且部分路段存在通行校车、班车、重型渣土车的情形,对铁路运输安全和周边群众的生命财产安全造成较大隐患,亦直接危及广大乘客和学生的生命安全和身体健康。其中,分茶线K140+280处曾因抢越铁路线路引发路外人员伤亡事故。中国铁路南昌局集团有限公司萍乡工务段在巡查中发现上述问题后,先后于2020年4月12日、2020年11月10向某县人民政府发出《关于取缔分茶铁路非法通道的函》,请求督促整改,彻底消除安全隐患,但迟迟未果。
【检察机关履职亮点】
2021年5月-7月,江西省人民检察院南昌铁路运输检察分院(下称南铁分院)分党组书记、检察长熊国钦领题开展铁路安全生产领域公益诉讼专题调研。调研组一行在走访中国铁路南昌局集团有限公司的过程中了解铁路非法通行案件线索。南铁分院经初查发现,分茶铁路线吉安市某县境内公铁平交通道非法通行问题尤为集中,部分道口曾因抢越线路发生路外人员伤亡事故,亟需引起重视。南铁分院迅速启动检企、路地联动工作机制,凝聚护航铁路安全工作合力。7月22日至23日,熊国钦检察长带队前往吉安市永新县开展实地调研,查看了解非法通道形成原因、列车开行、人员和机动车通行、周边村庄分布、群众出行路径等方面情况。中国铁路南昌局集团有限公司及相关站段、永新县人民政府相关职能部门协同参加调研。各方一致认为公铁平交通道安全隐患问题突出,需尽快予以整治。
调研结束后,南铁分院向江西省人民检察院汇报了相关情况。2021年8月17,江西省人民检察院将吉安市永新县公铁平交通道危及铁路运输及人民群众生命财产安全线索指定由南铁分院管辖。随后,南铁分院对该案立案调查。
南铁分院在前期实地调研基础上,进一步调取行政机关监管职责及执法情况的证据材料,并根据《中华人民共和国铁路法》《铁路安全管理条例》等规定,研判当地政府及其有关部门负有的监管职责和实际履职情况。南铁分院认为:永新县人民政府和永新县公安、交通等相关职能部门未依法全面履行保障铁路安全职责,造成铁路运营重大安全隐患,国家和社会公共利益受到严重威胁。永新县人民政府具有保障辖内铁路安全的统筹职责,由其对下属相关职能部门进行统筹调度,更有利于高效解决问题、节约司法成本、推动系统治理。
2021年8月31日,南铁分院联合吉安市人民检察院向永新县人民政府发出诉前检察建议:一是加强统筹协调,妥善解决案涉公铁平交安全隐患问题。加强与中国铁路南昌局集团有限公司的沟通协调,领导督促相关职能部门针对上述四处公铁平交通道因地制宜制定整改方案,彻底消除安全隐患,方便铁路沿线居民安全出行。二是举一反三,开展行之有效的综合治理。对辖区内其他擅自设置公铁平交通道等危害铁路运输安全的行为进行集中巡查、排查,采取有效措施,消除安全隐患,确保铁路运输安全和人民群众出行安全。三是开展普法宣传,增强群众交通安全意识。在铁路沿线乡镇群众和在校师生中广泛开展法治宣传教育,增强安全意识,营造护路爱路良好氛围。同时,南铁分院将检察建议书抄送中国铁路南昌局集团有限公司。
2021年10月29日,永新县人民政府向南铁分院书面回复称,该政府与中国铁路南昌局集团有限公司萍乡工务段初步商定拟在K140+280、K158+380、K158+100,处设置3处下立交涵,正在请专业机构进行前期设计,后续将大力推进整改,确保及时有效消除通道安全隐患。
在收到永新县人民政府的回复后,南铁分院认为虽然行政机关已采取部分措施,但案涉安全隐患尚未彻底消除,国家利益和社会公共利益受损问题尚未有效解决。南铁分院进一步加强与中国铁路南昌局集团有限公司、永新县人民政府的沟通,督促路地双方充分协商,形成整改合力,并促成陆地双方就案涉问题整改达成一致。
【办案效果】
在南铁分院的协调督促下,11月8日,中国铁路南昌局集团有限公司萍乡工务段与永新县人民政府签署了《关于分茶线K105+395道口平改立协议》等三份整改协议,双方一致同意拆除K140+730、K140+280、K150+250、K158+100、K158+380、K105+395、K104+830共7处非法通道,拟在K140+280处、K158+380、K105+000处建设3座下立交涵。双方同时对立交桥涵工程投资、设计施工、日常养护和安全管理、产权划分等事宜达成一致,将按程序开展工程立项、招投标、施工验收等工作。同时,以本案办理为契机,南铁两级院及时开展“铁路非法通行”专项整治,对江西省抚州市、宜春市及吉安市安福县等地存在的30余处公铁平交通道安全隐患线索开展实地调研和现场勘查,积极推动系统治理,护航铁路安全和沿线群众出行安全。
一是坚持跨行政区划管辖与联合制发检察建议相结合,有效推动问题整改。跨行政区划的公益诉讼案件,应综合考虑案件性质、领域、公益损害程度、需协调部门等因素确定管辖检察机关。对于需要协调铁路部门、相关地方政府及其职能部门共同解决的重大涉铁公益诉讼案件,可以充分发挥铁检机关跨行政区划管理体制优势和地方检察机关沟通协调优势,在指定由铁路运输检察分院管辖的基础上,由铁检机关联合地方检察机关共同发出检察建议,以更有效地凝聚铁路、地方和相关行政部门工作合力,推动安全隐患问题高效整改。
二是坚持“双段长”与检察长相促进,推动护路联防责任落实落地。推进“双段长”制是江西省全面贯彻落实习近平总书记关于铁路安全工作的重要指示精神,保障铁路安全畅通和人民群众生命财产安全的重要举措。检察机关在本案办理过程中,充分运用“双段长+检察长”的工作机制,检察长作为主办检察官亲历性办理案件,作为调研组长带领本院公益诉讼部门并协同铁路企业和地方“双段长”开展联合调研,各方对如何解决安全隐患,保障铁路安全与群众出行便利进行实地踏勘、现场办公,最终促成多年形成的“老大难”问题得以解决。以案件办理为契机,与路地双方就进一步落实江西省铁路沿线环境综合整治“双段长”工作责任多次协调沟通,推动路地县级和乡镇级“双段长”通过开展联巡联查、联管联制、联防联控等方式,严格落实“双段长”责任制,促进铁路安全环境治理常态长效。
三是坚持为大局服务与为人民司法相统一,取得良好办案成效。本案中,一方面,公铁平交通道隐患事关铁路动脉安全畅通,这是安全生产的重要方面,是重要的国家和社会公共利益。另一方面,铁路沿线村镇为出行便利,未经铁路单位同意设置的公铁平交通道,可以被评价为“非法道口”。但在全面掌握非法通道成因、沿线群众出行路径,周边村镇分布等方面情况后,发现部分平交道口是周边几个村庄上万居民出行的唯一通道。如果简单“一拆了之”,群众出行难以保障,治标不治本。解决周边群众出行困难是彻底消除安全隐患的关键一环。因此检察机关结合为民办实事活动,督促行政机关综合考虑铁路运输安全和群众出行便利,因地制宜制定拆除、合并、封堵或修建下立交涵洞的方案,切实回应沿线群众出行需求,帮助群众解决出行的操心事、揪心事、烦心事。通过公益诉讼履职扎实办好为民实事,实现司法办案政治效果、法律效果与社会效果有机统一。