【关键词】
行政公益诉讼磋商 国有财产保护 探矿权低价转让损失 检监协作 四方磋商
【要旨】
对于职务犯罪案件造成国有财产损失长期未有效追缴,造成国有财产损失责任主体不唯一且属地行政机关追缴阻力较大的重大复杂案件,检察机关立足公益诉讼职能,推动采取多方磋商方式推动瓶颈问题解决,探索国有财产领域“检监协作”,督促相关主体履行职责,符合行政公益诉讼的立法初衷,更有助于提高追缴国有财产损失的效率。
【基本案情】
2007年3月20日,时任鄂尔多斯市乌审旗主管领导(后因滥用职权、受贿犯罪被判处刑罚)违反《内蒙古自治区人民政府关于进一步加快发展能源重化工业进一步推进煤炭资源优化配置的意见》优质动力煤最低出让、转让价为2.0元/吨价格的规定,决定由乌审旗国资公司将涉案井田(乌审煤田的一部分)探矿权低价转让给鄂尔多斯某煤炭公司,造成巨额国有财产损失。2013年8月24日,国家审计署驻济南特派办经审计后认定鄂尔多斯乌审旗国资公司低于自治区规定的最低转让价格转让探矿权,造成国有财产损失。2016年3月,乌审旗国资公司委托相关机构对涉案井田煤炭精查探矿权再次进行评估后,并向鄂尔多斯某煤炭公司发出催缴通知书,要求在该年度3月23日前补缴煤炭资源差价款。该公司接收通知书后,未履行补缴义务。在煤炭专项整治过程中,鄂尔多斯市政府、乌审旗政府政府积极作为,落实整治责任追缴国有财产损失,但因种种原因始终未追缴到位,国有财产损失长期持续存在。后自治区审计厅认定鄂尔多斯某煤炭公司应补缴探矿权差价款为101585.34万元。
【检察机关履职亮点】
一是能动履职,积极融入内蒙古煤炭专项整治工作大局。2020年2月起,内蒙古自治区根据中央纪委国家监委部署要求,开展了煤炭资源领域违规违法问题专项整治,对涉煤腐败问题倒查20年。内蒙古自治区检察院能动履职,立足公益诉讼检察职能,及时部署了煤炭资源领域涉国有资产保护专项监督活动,将违规违法转让矿业权造成国有财产损失公益诉讼案件的办理作为专项监督的重点之一,加大办案力度。同时,不断强化与自治区煤炭专项整治领导小组及成员单位的协作配合,加强检察公益诉讼公共关系建设,建立线索移送、证据移交、信息互通等衔接机制。自治区煤炭资源领域违规违法问题监督办司法审计监督组《关于煤炭资源领域职务犯罪案件造成国有资产损失及追缴方式的报告》明确,煤炭资源国有资产流失属于侵害国家利益和社会公共利益情形,符合公益诉讼起诉范围的,检察机关提起公益诉讼。2020年4月24日,自治区纪委监委在办理职务犯罪案件过程中,向自治区检察院移送了鄂尔多斯市七家企业(包括鄂尔多斯某煤炭公司)低价转让探矿权造成国有财产损失的公益诉讼案件线索,明确商请自治区检察院公益诉讼办理。
二是检察长亲历,专门办案组办理重大、有影响案件。自治区检察院在接到自治区纪委监委移送案件线索后,经初步研判该案责任主体不唯一且关系多方面因素,为重大复杂案件。故自治区检察院决定直接办理该案,自治区检察院原副检察长郑锦春靠前指挥,组建由郑锦春担任组长,第八检察部副主任王慧及检察官助理组成的专案组。办案组多次组织研究讨论案件,制定调查计划和磋商方案;办案组组长“一线办案”,先后多次带领办案组赴鄂尔多斯市、乌审旗向涉案企业调取了相关证据材料,并对涉案人员进行询问核实案件事实;与鄂尔多斯市政府、乌审旗政府相关责任人进行座谈、约谈,释明公益诉讼职能和国有财产监督管理相关法律法规,督促行政机关全力配合依法采取积极措施促进追损挽损。
三是精准监督,充分发挥行政公益诉讼磋商机制效能。通过调查、分析研判,根据《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有财产监督管理暂行条例》的规定,鄂尔多斯市人民政府、乌审旗人民政府对乌审旗国资公司应当履行出资人职责,对其授权的国有资产监督管理机构鄂尔多斯市国资委和乌审旗国资委进行监督,确定鄂尔多斯市、乌审旗两级人民政府为此案的监督对象。考虑到国有财产损失状态持续时间长,涉及煤炭开发、政府决策、职务犯罪多方面因素,企业间仲裁、诉讼过程漫长难免有所拖延,为提升案件办理的公信力和透明度,尽快促成探矿权差价补缴协议的达成,办案组确定优先以行政诉前磋商方式推动追损挽损工作开展。
第一轮“检、政、企”磋商形成初步共识:2020年9月5日,自治区检察院原副检察长、办案组组长郑锦春在乌审旗主持召开第一轮“检、政、企”各方诉前磋商会议,鄂尔多斯市政府、乌审旗政府、乌审旗国资公司代表及企业负责人参加会议。会议强调了检察机关依法履行国有财产保护监督职责,明确鄂尔多斯市政府、乌审旗政府应当遵照《中华人民共和国企业国有资产法》规定履行出资人义务并对其授权的国有财产管理机构履职情况进行监督,鄂尔多斯某煤炭公司应当承担补缴探矿权差价的责任,并听取了该企业的意见和困难。各主体在积极落实整改方面达成一致意见。
第二轮“检、政、企”磋商促成相关主体出具《承诺书》:2020年9月17日,办案组主持召开第二轮“检、政、企”各方诉前圆桌磋商会议。涉案企业表态将尽快向上级公司传达汇报,向检察机关和乌审旗委政府出具书面承诺函。2020年9月21日,鄂尔多斯某煤炭公司向本院出具《承诺书》,承诺将积极配合进行资产评估,为尽快推进探矿权问题整改奠定了基础。
四是外力支持,重大案件请示报告解决办案瓶颈问题。办案组通过调查和诉前磋商发现,制约追缴进度的关键问题有二:一是2015年至2020年期间多次对涉案井田鉴定结果不一致,最大差额高达5.8亿元;二是企业对矿业权收益款和探矿权差价款理解有偏差,认为存在重复收取矿业权价款问题。2020年10月,办案组就上述问题先后向自治区纪委、自治区政法委专题汇报,获得自治区纪委书记、自治区政法委书记的肯定和批示。在自治区检察院的持续跟进监督和推动下,2021年7月12日,自治区党委和自治区专项整治办决定:由自治区审计厅负责对各机构对涉案探矿权价格评估报告进行评估;矿业权收益与探矿权差价款关系问题由自治区自然资源厅负责释明。按照自治区审计厅出具意见,办案组确定鄂尔多斯市某煤炭公司应补缴差价款为101585.34万元。
第三轮“检、政、企”磋商明确承担补缴主体: 2021年7月13日,办案组组织召开第三轮“检政企”诉前磋商会议,就落实自治区纪委7月12日组织召开的乌审旗国资公司低价转让探矿权造成国有财产损失追损挽损会议精神提出明确要求。会后,乌审旗煤炭专项整治主体办公室按照自治区检察院建议,向企业及相关股东发出《关于全力做好探矿权转让差价款补缴工作的函》,明确签订补缴协议金额和时限。此后,鄂尔多斯某煤炭公司及其现股东淄博某矿业公司、内蒙古某投资公司先后4次向我院出具情况说明和情况汇报,表示以鄂尔多斯某煤炭公司作为补缴探矿权价款的主体,但具体由哪一股东承担及承担比例,需要股东会议会签纪要,尚未达成共识。
五是检监协作,解锁涉职务犯罪国有财产保护协作新篇章。职务犯罪尤其是渎职类犯罪造成的国有财产损失,纪委监察部门追缴难度大、追缴依据不足等问题突出,而纪委监察部门追缴国有财产损失的义务与公益诉讼国有财产保护的职责相互契合,目的一致具有深度协作的基础。自治区检察院就本案多次与自治区纪委监委召开情况通报、会商协调会议,实现了对人的监督与对事的监督的相结合,切实形成“检监”国有财产保护合力。
第四轮“监、检、政、企”磋商最终达成补缴协议:2021年8月5日,自治区检察院原副检察长郑锦春主持召开第一次“监、检、政、企”四方沟通协调磋商会,自治区纪委监委一审查调查室张主任参加会议。会议明确各股东公司就鄂尔多斯某煤炭公司作为履约主体的问题要尽快达成共识,股东内部成本核算和费用承担,不具有前置程序意义。为推进挽损进度,办案组分别约谈企业负责人及股东公司负责人,详细阐明煤炭专项工作的内容和原则,要求上述企业全力配合,积极补缴国有财产损失。最终各股东公司达成共识,承诺签约并在三个月内分期支付全部差价款。
2021年8月27日,鄂尔多斯某煤炭公司与乌审旗国资公司签订《探矿权价款补充缴款协议》,协议约定鄂尔多斯某煤炭公司在2021年10月25日前以分期付款方式全部缴纳应缴款101585.34万元。截止2021年10月21日,涉案101585.34万元探矿权差价款全部补缴完毕。
【办案效果】
针对存在职务犯罪、追缴难度大,追缴难点多的客观情况,自治区检察院分管检察长带头办案,充分发挥公益诉讼诉前磋商工作效能,积极谋划监检协作,运用多方磋商形式依法精准监督,确保案件办理的公信力和透明度,提高追损挽损的效率,成功追缴国有财产损失10亿余元,同时也为乌审旗国资公司节省了近千万元的诉讼费用。
本案既是自治区级检察机关直接办理的重大、典型案件,也是内蒙古检察机关服务国家煤炭专项整治保护国有财产的重要成果之一。该案的成功办理,不仅为全区检察机关更好更优服务专项整治奠定了基础,打造了检察机关与监察机关在国有财产领域的协作样本,更通过实实在在的案件彰显了检察机关通过公益诉讼保护国有财产的政治担当和检察自觉,展现了检察公益诉讼的制度价值与优势。