北京市西城区人民检察院督促推进中轴线申遗项目保护谦祥益文物行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 文物保护 北京中轴线 世界文化遗产申报
【基本案情】
2021年2月,北京市西城区人民检察院在开展公益诉讼检察职能服务保障北京中轴线申遗保护工作过程中发现,全国重点文物保护单位、中华老字号“八大祥”之一的谦祥益文物建筑墙体裸露且损坏严重,与周边环境极不协调,且存在极为严重的安全隐患。如不及时抢修,建筑局部存在随时坍塌或继续损毁危险。
北京谦祥益文物建筑位于中轴线区域内,紧邻天安门,处于正阳门箭楼南望永定门景观视廊范围最起点、最中心的位置,格外醒目。按照中轴线沿线区域环境品质提升工作要求,谦祥益建筑已经成为前门大栅栏区域环境整治的一个“痛点”,正处于中轴线与传统商业街的交汇口,如果不及时修缮,不仅威胁传统商业区周边群众人身安全,还可能对中轴线文化遗产造成不可估量的损失。文物产权人北京谦祥益丝绸有限责任公司历经企业改制,受历史原因、商业环境、营商理念等多重影响,企业经营不善,财务状况无力承担此次修缮工程的全部施工费用,资金缺口巨大。
【检察机关履职亮点】
西城检察院主动将检察公益诉讼工作作为中轴线申遗法律保障的重要一环,以检察监督促进依法行政,以检察服务实现公益保护。
一、及时对接行政机关,积极交换意见
针对谦祥益文物建筑受损严重的情况,涉案文物保护行政机关作为西城区承担文物保护工作的行政主体,有责任对本行政区域内的文物保护实施监督管理。在谦祥益文物建筑迟迟得不到妥善修缮保养,危害文物建筑安全,影响中轴线申遗工作整体推进的情况下,涉案文物保护行政机关虽然在积极履行行政监管职责,但文物修缮项目仍推进困难,应通过公益诉讼的方式推动项目开展,维护社会公共利益。为此,西城区院及时与涉案文物保护行政机关进行工作对接,积极交换意见。
二、争取区委支持,形成公益保护合力
为争取区委支持,西城区院将通过检察公益诉讼推动谦祥益修缮项目的工作意见向区委常委会进行了汇报,从法律层面分析谦祥益文物建筑修缮项目中的各方义务,提出检察机关可以通过发挥公益诉讼检察职能推动修缮项目进展。这一意见得到西城区委的肯定和支持,西城区院通过发挥公益诉讼检察职能,促成区检察院和涉案文物保护行政机关互相助力、形成合力,共同促进谦祥益公司积极履行修缮义务。
三、制发检察建议,加强跟进监督
2021年3月31日,西城区院向涉案文物保护行政机关发出诉前检察建议,要求其及时督促开展谦祥益文物建筑修缮工程;加大与谦祥益公司协商公司出资问题的力度,确保市、区、公司三方出资到位。2021年5月28日,涉案文物保护行政机关函复西城区院,表示已从中轴线申遗工作角度入手,尽快启动谦祥益文物建筑修缮工作。在检察建议制发后,西城检察院多次与涉案文物保护行政机关及产权单位针对谦祥益文物修缮项目召开工作推进会。通过检察机关和行政机关的共同努力,谦祥益修缮项目已完成项目招投标,并通过了市财政、区财政和公司三方资金保障的修缮方案,资金已全部到账,预计年底修缮完成。谦祥益文物修缮项目顺利启动,受到侵害的社会公共利益已经得到了有效保护。
【办案效果】
中轴线是北京老城的灵魂和脊梁,是中国传统文化活的载体,孕育了北京独有的壮美空间秩序,是独一无二的历史文化遗产,正在向联合国教科文组织世界遗产委员会申报世界文化遗产。2016年,习近平总书记在北京考察时,谈到北京城“中轴明显,左右对称”的布局特色时饱含深情,要求要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。
北京市西城区人民检察院认真贯彻习近平总书记关于中轴线申遗保护的重要指示精神,办理谦祥益文物保护行政公益诉讼案,通过检察履职探索保护北京历史名城文化遗产的检察之道。
一、针对大城市中心区环保等传统领域线索不足的实际,探索检察公益诉讼在老城保护和历史文化传承领域的新作为
北京中轴线申报世界文化遗产,从2011年提出至今已经十年了,经过反复磨合、多方努力,取得了许多重大突破,文物腾退和风貌整治上取得积极进展。但仍有大量“硬骨头”亟需修缮保护、整体提升。本案涉及的北京谦祥益文物建筑就位于中轴线区域内,是中轴线申遗工作中的难点、痛点。随着中轴线文化遗产保护的脚步不断加快,西城区委、区政府对区内非国有不可移动文物修缮工作采取“一事一办一议”,多次召开区委专项工作会研究谦祥益文物建筑修缮问题。西城检察院不断解放思想、拓宽思路,以对历史、对国家、对人民高度负责的态度,主动履职担当,充分发挥检察公益诉讼职能服务保障中轴线申遗工作。通过检察履职,传承中国文化,讲好中国故事。
二、以及时有效保护公共利益为目标,统筹谋划行政公益诉讼和民事公益诉讼,用足两种手段,科学选择路径
谦祥益公司作为文物建筑的产权人是文物修缮的第一主体,在谦祥益公司不具备修缮能力时,政府应当给予帮助。西城检察院对案情进行综合研判,认为如果直接对谦祥益公司开展民事公益诉讼工作,报请移送程序复杂,不仅周期较长,文物建筑长期处于危险状态不能及时解危,而且诉讼结果也可能因为谦祥益公司的资产状况导致判决无法执行。而如果完全由市、区财政承担文物修缮费用,容易使非国有文物建筑产权人怠于履行修缮义务,产生不良的社会效果。因此,检察机关及时启动行政公益诉讼,以检察监督权和民事公益诉讼手段为后盾,督促文物产权人承诺履行义务。
三、以监督促进依法行政,促使被监督对象从被动配合转变为主动借力,辖区多个行政机关主动融入检察工作,实现多方共赢
通过办理北京市首例中轴线文物保护行政公益诉讼案,充分发挥检察机关公益诉讼职能和文物部门行政执法专业化优势,助力行政机关充分履行监管职责,推进国家重点文物保护单位谦祥益文物建筑开展修缮,实现了“1+1>2”的办案效果,探索出历史文化名城公益诉讼工作模式,形成了保护首都文化“金名片”的西检样板。建立了文物保护检察公益诉讼提前介入工作机制,对首都核心区老城保护协同发力。这是检察机关充分发挥检察职能,服务区域中心工作,深度融入社会综合治理的有力实践。