海南省人民检察院第二分院诉乐东黎族自治县自然资源和规划局行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 土地修复 矿山治理 行政行为无效 继续履职
【要旨】
行政机关将破坏生态环境资源案件移送司法程序以后,没有依法履行矿山治理、修复环境等监管职能,而且还在刑事案件未判决前作出罚款、没收违法所得的行政处罚,与刑事判决发生冲突。检察机关发出检察建议后,行政机关既没有依法履行职责,也没有在两个月回复期内回复的,检察机关可以诉请其继续履行监管职责,并要求确认行政处罚无效,发挥公益诉讼检察的独特价值。
【基本案情】
2011年10月,陈太彪与曹明超、曹明伟等人先后承包乐东县黄流镇新民村委会和村民容家兴的30亩土地非法经营砖厂。2019年3月该砖厂被取缔后,陈太彪继续占用该承包土地非法采挖砂土并销售,对10多亩农用地造成了不同程度破坏。2019年7月17日, 海南名声再生资源回收有限公司(以下简称“名声公司”)登记设立,陈太彪持该公司80%股份,为法定代表人。2019年8月22日乐东黎族自治县自然资源与规划局(以下简称“乐东县资规局”)对名声公司发出《关于责令停止违法行为的通知》,11月28日向县公安局移送线索。经鉴定,截止2019年10月31日,新民村采砂点采砂3817立方米,价值534380元。2019年12月6日,陈太彪被逮捕。
2020年5月19日,乐东县资规局委托编制案涉开采点土地恢复治理方案。该方案认为,采空区存在较大的崩塌地质灾害隐患和安全隐患,所需修复资金为185696.36元。2020年7月6日,乐东县资规局对名声公司作出《行政处罚决定书》,责令该公司停止开采,没收违法所得534380元,处以违法所得50%的罚款,即267190元,共计人民币801570元。2020年12月2日,海南省第二中级人民法院以非法采矿罪判处陈太彪有期徒刑三年,并处罚金30000元,依法追缴违法所得32900元。
【诉前程序】
2021年3月16日,海南省人民检察院第二分院(以下简称海南二分院)从刑事案件办理中发现线索立案调查后,向乐东县资规局发出公益诉讼检察建议。乐东县资规局收到检察建议后既没有依法履行职责,也没有在两个月回复期满回复。承办检察官现场调查发现,案涉采砂点没有修复迹象,1号坑低洼处长满杂草、灌木丛,2号坑底有积水,坑壁陡峭,岩石土层裸露,两坑周边均为芒果林,有崩塌的地质危险和安全风险。
【诉讼过程】
2021年6月16日,海南省人民检察院第二分院以乐东县资规局为被告向人民法院提起行政公益诉讼,请求:1.确认被告所作的乐自然资罚字(2020)28号《行政处罚决定书》无效;2.判令被告在判决生效后两个月内依法对非法采矿破坏地质环境和农用地用途的治理、恢复履行监督管理职责。
被告抗辩,第一,确认乐自然资罚字(2020)28号《行政处罚决定书》无效事关第三人的合法权益,应该追加名声公司为第三人参加诉讼;第二,检察机关请求确认行政处罚无效与判决继续履行监管职责,属于两个行政行为,违反了一行为一诉原则;第三,检察机关对28号处罚决定的诉讼请求,没有经过诉前程序,不可以直接起诉。
经过双方举证质证、法庭辩论后,海南省第二中级人民法院审理认为,第一,行政公益诉讼审查的重点是行政行为合法性及其与国家利益和社会公共利益损害之间的因果关系,与行政相对人并无直接关系,且本案诉讼请求并无减损第三人权益或者为其设定义务,故不需要追加第三人为被告。第二,检察机关行政公益诉讼监督的客体既包括行政机关的不作为,也包括行政乱作为,本案两个诉讼请求存在密切联系,28号行政处罚决定书是行政机关“以罚代行”怠于履行相应职责的一种行为表现,确认28号行政处罚决定无效既是评价行政机关怠于履行职责的逻辑前提,也是督促行政机关履行监管职责的一项具体性和针对性的诉请,不宜机械地将本案的诉讼请求理解为两类行政行为的诉请。28号处罚决定已经超过诉讼时效,且超过申请执行期限无法执行,确认无效符合该案实际。且该28号处罚决定处罚对象错误、送达程序严重违法,在司法程序中又做出罚款、没收违法所得的行政处罚,存在明显违法情形,应当确认无效。第三,乐东资规局收到检察建议后,未积极履行相应法定职责,致使公共利益持续受损,应该在两个月内依法对非法采矿破坏的地质环境和农用地用途的治理和恢复履行监管职责。遂判决支持检察机关的全部诉讼请求。
【典型意义】
行政案件移送刑事司法程序以后,行政机关仍然要依法履行监管职责,但不得作出罚款和没收违法所得等行政处罚决定,避免与刑罚上的罚金以及刑事程序中的没收违法所得等冲突,破坏刑事司法程序的严肃性。行政公益诉讼督促行政机关依法履职的同时,可以监督相关严重的行政违法行为,促进依法行政。检察机关发出检察建议后,行政机关既没有依法履行职责,也没有在两个月回复期内回复的,检察机关可以诉请其继续履行监管职责,并要求确认行政处罚无效,发挥公益诉讼检察的独特价值。