【关键词】
行政公益诉讼 占用海域养殖 代履行 依法履职 一体化机制 海洋生态红线区保护
【要旨】
违法占用海域、违法养殖是具有牵连关系的两个独立违法行为,分别负有法定监管职责的行政机关均应依法履职。检察机关依法提起诉讼,由上级院调派人员参与共同调查和出庭,体现检察一体化办案特点。
【基本案情】
2007年5月,陈某诰、陈某道海域使用权及水域滩涂养殖证到期,未经批准继续占用儋州市峨蔓镇黄沙港湾海域养殖,占用面积分别为114.2亩、43.8亩,2016年该海域被划定为Ⅰ类近岸海域生态红线区。2014年陈某诰成立浩海养殖专业合作社后改建养殖池扩大养殖规模。2015年原儋州市海洋与渔业局发布公告,要求权证到期的业主拆除养殖设施,恢复海域原貌。2019年1月对两人作出《行政处罚决定书》,责令十五日内自行拆除养殖设施,恢复海域原状。陈某诰提起行政复议和行政诉讼,法院判决维持行政处罚决定。期间,原儋州市海洋与渔业局被撤销,职责划归儋州市自然资源与规划局(简称儋州市资规局)、儋州市农业农村局。2019年12月儋州市资规局作出代履行决定,两次委托儋州市娥蔓镇政府拆除案涉用海设施被拒绝。期间,两人多次停止养殖后又重新恢复,非法占用海域养殖长达14年之久,海域生态环境和资源遭受严重破坏。
【调查和督促履职】
2019年7月,儋州市检察院在跟进中央环保督察移交案件办理过程中发现该线索,立案调查后经调阅行政执法卷宗、询问违法行为人、实地走访、现场勘察,发现案涉养殖场系通过围海造池的方式在最高潮位线以下的海岸带及海域修建而成的低位养虾池,与环评审批文件选址必须在最高潮位线200米范围之外的要求不符。2002年由王某某建成后转手给陈某诰、陈某道等人。陈某诰等人海域使用权证及水域滩涂养殖证到期后继续生产,行政机关未予查处,且在中央环保督察后仍不依法履职。2019年9月,儋州市检察院分别向儋州市资规局、农业农村局发出检察建议,要求对浩海养殖合作社、陈某诰、陈某道的违法行为进行调查,依法作出行政处理。
儋州市资规局2020年9月回复称:拟委托峨蔓镇政府(代履行)对陈某诰、陈某道等人的养殖池进行强制拆除。因镇政府拒签文书,无法按期执行,已上报市政府商请清退非法养殖池问题。儋州市农业农村局回复称:已制定《儋州市2019-2020年水产养殖专项整治行动方案》,但拆除奖励标准较低群众不易接受,力争推进拆除工作。2020年11月,儋州市检察院多次回访,发现案涉养殖池仍在持续生产。
【诉讼过程】
鉴于违法行为持续存在,儋州市检察院于2020年12月向海口海事法院提起行政公益诉讼。诉请判令确认被告儋州市资规局未履行监督管理职责行为违法;判令被告立即制止占用海域养殖行为,依法履行监督管理职责。诉请判令确认儋州市农业农村局未履行监督管理职责行为违法,判令被告依法履行监督管理职责。诉讼过程中,儋州市农业农村局向相关职能部门发函要求查处案涉违法养殖池;责令陈某诰等人自行拆除养殖设施;儋州市政府专题会议明确由峨蔓镇政府牵头组织制定拆除方案,各单位配合完成拆除工作,峨蔓镇政府签收代履行委托书但未落实。
2021年9月2日,法院经庭前会议交换证据后开庭审理。儋州市资规局答辩称:综合行政执法体制改革中其行政处罚权和行政强制权已划转,不具备执法资格不是适格被告;镇政府已接收代履行委托,应由镇政府拆除用海设施。检察机关答辩认为:行政处罚权划转不等同于监管职责整体划转,被告未采取有效措施制止违法行为,未依法将案件移送行政执法部门查处,怠于履职。镇政府接收代履行委托不意味代履行职责的转移,被告仍为代履行职责主体,应继续履职。
儋州市农业农村局答辩称:陈某诰等人占用海域养殖属于想象竞合违法行为,原儋州市海洋与渔业局已依据《海域使用管理法》作出行政处罚,无需依据《渔业法》再行处理。检察机关答辩认为:违法占用海域、违法养殖是具有牵连关系的两个独立违法行为,分别负有法定监管职责的行政机关均应依法履行职责,且陈某诰等人停养后又反复恢复养殖属新的违法行为,被告应依法制止和监管以消除公益侵害。
2020年9月26日,海口海事法院作出一审判决,判令两被告在判决生效之日起二个月内依法履行监督管理职责。两被告提起上诉。2022年3月31日,海南省高级人民法院作出终审判结,驳回上诉,维持原判。
【指导意义】
非法占用海域、违规建设用海设施,违法养殖排污是破坏和污染海洋生态环境和资源的重要因素,且持续时间长、破坏程度高、处置难度大。检察机关围绕行政机关的法定职责,厘清履职各环节的作为义务和标准,查明行政机关未全面正确履行代履行等法定职责,未穷尽法律手段制止违法行为、消除公益侵害等违法事实,依法提起诉讼,充分发挥一体化工作机制优势,推动解决重大公益侵害顽疾,强化海洋特别是海洋生态红线区生态环境和资源保护。