江苏省南京市玄武区人民检察院督促“六朝砖井”文物保护行政公益诉讼案

　　【关键词】

　　行政公益诉讼 六朝砖井 跟进监督 公益保护联盟

　　【基本案情】

　　“六朝砖井”位于玄武区碑亭巷路边,是南京目前唯一一处在原址展示的六朝砖井,距今已有1100多年的历史。古井位于六朝台城(六朝皇宫)第三重宫城与第二重宫城之间,规格较高,是六朝时期的皇宫御井。

　　2018年12月3日,江苏省南京市玄武区人民检察院(以下简称玄武区院)在履行公益诉讼监督职责中发现,不可移动文物“六朝砖井”存在建筑垃圾覆盖、文物标识不明显、保护措施不到位等问题。同年12月20日,玄武区院向南京市玄武区文化和旅游局(以下简称区文旅局)制发公益诉讼诉前检察建议,督促依法履行监管职责,及时消除文物安全隐患。2019年5月,南京A公司在装修改造施工过程中未经批准擅自委托南京B公司对“六朝砖井”进行拆移,造成文物本体损毁,引发社会关注。玄武区院在开展跟进监督时发现上述线索,于同年5月23日决定公益诉讼立案调查。

　　【检察机关履职亮点】

　　一是开展本底调查,助力文物预防性保护。玄武区地处南京主城核心区,是南京市重要文化遗产聚集区。针对区情特点,玄武区院办案人员走出院门、主动出击,对照南京市玄武区不可移动文物名录逐一走访摸排文物情况,详细记录文物的具体方位、周边情况等信息,建立并完善文物保护公益档案,为形成常态化文物公益保护模式打下良好基础。2018年12月3日,玄武区院在日常走访中发现“六朝砖井”存在文物安全风险,并于同年12月20日向区文旅局制发公益诉讼诉前检察建议,督促加强预防性保护措施,消除文物安全隐患,区文旅局回函采纳检察建议并承诺将清理文物周边环境、加固防护措施以消除风险。

　　二是开展跟进监督,持续跟踪文物保护落实。2019年5月,玄武区院在开展跟进监督中发现,“六朝砖井”被擅自迁移,井深由2.5米减少为仅1.33米,且大量古砖遗失,文物本体遭到严重损毁,造成文物价值较大破坏。因擅自迁移、拆除不可移动文物的处罚属于市级文旅部门权限。为有效及时保护公益,经请示江苏省南京市人民检察院指定管辖,同年5月31日玄武区院再次向南京市文化和旅游局(以下简称市文旅局)制发检察建议,建议依法处罚损毁文物的行为,并及时督促相关责任主体采取补救修复措施,防止文物受损影响进一步扩大。

　　三是用足用好调查手段,精心设计调查思路,全面了解行政机关履职情况。办案人员充分发挥公益诉讼调查核实权。首先从行政处罚程序入手,核实行政机关履职情况。在案证据显示“六朝砖井”系建设单位委托施工单位拆移,而行政处罚对象却只有施工单位一方,带着疑问办案人员决定走访施工单位调查相关情况;其次不局限于行政处罚程序在案证据,围绕施工单位自行取证。通过询问施工单位负责人和调取原始施工合同发现,行政处罚决定书记载的施工单位名称与原始施工合同显示的施工单位名称不一致;最后由点及面全面取证,查清违法履职事实。为识别真假施工单位,通过调取企业工商资料和银行交易流水、询问证人,结合原始施工合同内容,梳理相关公司之间账目往来,继而锁定建设单位和真实施工单位。由此查实行政处罚存在对象错误且遗漏处罚对象的情形,最终认定行政机关存在违法履职的事实。

　　四是以诉讼的方式进一步加大监督力度,促进依法行政,以保障受损文物尽快修复完成。检察建议发出后,市文旅局回函承诺按照检察建议内容履行文物保护职能,并通过召开专家论证会、向属地政府和职能部门下发督办函、举行行政处罚听证会的方式落实检察建议要求。经后续跟踪监督发现,市文旅局并未按照检察建议要求依法履职:仅采取下发督办函等书面形式消极履职,实际处罚对象错误和遗漏处罚对象, “六朝砖井”仍旧置于被搬迁位置,文物受损拆移状态未得到保护或修复,致使国家利益和社会公共利益始终处于受侵害状态。2021年5月,玄武区院依法向玄武区法院提起行政公益诉讼,在法院审理期间,市文旅局主动履职,撤销原行政处罚,重新作出处罚决定,并积极督促相关责任主体按照时间节点启动文物修复工作,确保文物整改及保护展示工程按时按质完成。鉴于检察机关诉讼请求已全部实现,2022年1月,该案撤诉处理。同年4月8日,根据最高检公益诉讼“回头看”工作要求,玄武区院邀请文物专家跟进监督该案,经现场核查,“六朝砖井”整改及保护工程正在按计划施工中。

　　“六朝砖井”整改及保护工程施工现场)

　　【办案效果】

　　一是锲而不舍开展跟进监督,促使被监督对象从被动配合转变为主动履职。本案办理前后历时三年,两次开庭审理,玄武区院办案人员始终坚持双赢多赢共赢的理念,敢于监督、善于监督,以检察监督促依法行政,依托诉前磋商会议和公益诉讼庭审,向被监督对象充分阐述公益诉讼不是“你输我赢”对立关系,而是“1+1>2”的合作关系,加强文物公益保护是双方共同的目标。最终促使被监督对象在法院审理阶段积极主动履职,督促相关责任主体及时启动文物展示保护方案并按照时间节点有序进行。

　　二是因地制宜发挥公益诉讼职能,踏出文物公益保护新路径。“六朝砖井”是我国唯一经考古发掘的六朝古井,承载着“六朝古都”南京深厚的历史文化。对于研究六朝建筑砖材尺度、砌筑技术乃至建筑文化,具有十分重要的意义。本案中,检察机关充分发挥公益诉讼职能,满足当地文物和文化遗产保护的需要,以公益修复为目标,在促进文物预防性保护、文物修复保护等方面下功夫,助力提升文物综合治理水平,成功推动“六朝砖井”进入实质性修复阶段,共同守护好古都南京历史文化血脉。

　　三是凝聚各方合力,共同做好文物公益“大保护”。玄武区院在个案办理的基础上,利用区域文物禀赋优势,牵头成立玄武文物和文化遗产公益保护联盟。旨在整合行政机关、司法机关、文保单位、高等院校及专家学者等各方资源,搭建社会公众参与、公益诉讼协作、两法衔接共享、专家智库咨询平台,共筑“属地管理+行政监管+检察助力”深度融合的文物公益保护新格局。

　　(玄武文物和文化遗产公益保护联盟筹备会)