江苏省南京市雨花台区人民检察院督促某街道办事处保护国有财产行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 国有财产监管职责 土地租金 跟进监督
【基本案情】
2000年3月18日,南京市某街道办事处将其管理的原水泥厂(系集体企业,已改制为水泥公司)地界内40968平方米国有土地,以南京市某农工商总公司(系该街道办事处下属集体企业)名义租赁给水泥公司使用。双方当时签订的《土地租赁协议》约定,该土地使用权租赁期限为20年,即2000年1月1日至2019年12月31日止。然而自2016年起,水泥公司一直拖欠土地租金,直至土地租赁合同业到期后,水泥公司既不支付土地租赁款也未搬离案涉土地。该街道办事处一直未追回该土地租赁款,造成国有财产损失,损害国家利益。
【检察机关履职亮点】
一是厘清案件领域及监督对象。根据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》第三条之规定,行政单位国有资产是指由各级行政单位占有、使用的,依法确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总称,即行政单位的国有(公共)财产。行政单位国有资产包括行政单位用国家财政性资金形成的资产、国家调拨给行政单位的资产、行政单位按照国家规定组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产,其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。本案中,某街道办事处出租其所属国有土地所获得的租赁收入应系国有财产。同时,根据该办法第四条、第九条、十九条规定,行政单位应对其占有、使用的国有资产具有实施具体管理、保障安全与完整的职责。又根据区人民政府街道办事处职能配置、职能机构和人员编制规定,街道办事处系区级人民政府的派出机关,承担辖区财政、资产管理职责,负责辖区国有资产的监管工作。因此,街道办事处作为负有确保国有财产监管义务的行政机关,依法应当保护所管理的国有财产安全、完整。而本案中,水泥公司欠缴土地租赁款构成了对国有财产的侵犯,街道办事处应依法履行职责,挽回国有财产,恢复被损害的国家利益。
二是依法履行诉前程序。2020年8月20日,江苏省南京市雨花台区人民检察院(以下简称雨花台区院)发现水泥公司欠缴土地租金问题,认为该涉案土地系街道办事处所辖国有土地,而街道办事处一直未采取有效措施实现或保护该债权,遂于当月向街道办事处发出行政诉前检察建议,要求其采取措施依法追回水泥公司欠缴土地租赁款。2020年9月5日该街道办事处回复区检察院,对其未收回土地租赁款事实予以认可,提出其下一步将与水泥公司负责人进行沟通,督促其尽快补缴所欠土地租金,若其还不缴纳将通过司法途径予以解决,并附上该街道办在土地租赁到期前(2019年10月20日)委托律师事务所递交的律师函,内容为明确表示土地租赁到期后不再与其进行续租,要求水泥公司到期后迁出。
三是调查走访跟进检察建议落实情况。收到街道办事处回函半年后,雨花台区院现场调查走访街道和涉案公司,了解案件后续情况,发现该公司仍在涉案土地营业,且仍未缴纳租金,街道办事处虽向水泥公司催收租金,但催收未果后未采取其他有效措施落实检察建议要求和回复中的承诺,致使在土地租赁到期一年多后仍未追回欠缴土地租赁款,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
四是提起行政公益诉讼。鉴于诉前检察建议并未得到落实,国有财产收益仍未得到挽回,2021年9月1日雨花台区院依法以街道办事处为被告提起行政公益诉讼,请求法院判决该街道办事处履行依法追回国家财产损失的职责。
诉讼过程中,被诉街道办事处高度重视,开始积极履职,多次约谈涉案拖欠租金的水泥公司负责人释明法律、法规要求,督促其放弃侥幸心理,尽快筹集资金缴纳租金。2021年11月,某街道办事处将水泥公司诉至法院,法院依法作出民事判决,判决水泥公司支付欠缴土地租金1355856.66 元及逾期利息,并按照每年311904元基数支付合同到期日起其至实际返还日占用土地的使用费。目前该案已实际进入执行阶段。2021年12月,经检察机关同意,人民法院以行政机关已经履职,收回国有财产,检察机关的诉讼目的已经达到为由,裁定准予撤回行政公益诉讼。
【办案效果】
一是明确了公益诉讼在国有财产保护领域的重要意义。国有资产是国家的公有财产,属于全体人民所有,应严防流失。在检察机关提起公益诉讼的法定领域中,国有财产保护是制度建立之初的四大法定领域之一,其根本原因是国有财产流失现象还比较严重。一些行政机关违法行政或不作为造成国有财产失控、流失问题突出。因此,检察机关通过行政公益诉讼手段,有利于发现问题、高效追回,防止国有财产重大损失,降低因国有财产损失造成的金融风险、社会稳定风险。
二是提起行政公益诉讼前和过程中,应充分运用调查手段,既为公益诉讼胜诉提供依据,也为真正及时挽回国有财产损失提供路径和方式。在提起诉讼前,对行政机关是否真正履职到位,案涉企业是否完全丧失偿债能力进行调查核实是有必要的。通过检察机关的进一步调查,发现案涉企业仍有偿债能力,但行政机关并未积极履职。调查情况明确了检察机关提起行政公益诉讼及时挽回国有财产的必要性,相关证据也为行政机关全面履职提供了依据。
三是提起行政公益诉讼有力督促行政机关就有关国有财产管理形成长效机制,并对行政机关依法行政起到显著的教育警示作用。通过检察机关的调查核实和提起公益诉讼,被诉行政机关改变诉前检察建议阶段不重视不积极的态度,采取有力措施,迅速收回全部国有财产。结案后,相关行政机关主动联系检察机关,请求检察机关帮助本单位形成长效工作机制,为杜绝该类国有财产流失问题提供参考意见和建议。通过本案的办理,检察机关在其他领域发出的行政诉前检察建议采纳和整改率均得到较大提高,检察机关法律监督职能作用得到充分发挥。