江苏省扬州市江都区人民检察院督促整治侵占永久基本农田公益诉讼案
【关键词】
公益诉讼诉前程序 检察建议 永久基本农田 耕地保护
【基本案情】
2019年8月16日,颜某某与扬州市江都区仙女镇新火村经济合作社签订《土地承包合同书》,将187.62亩土地用于发展高效农业。2021年4月,颜某某与靖某某等人陆续签订《土地租赁合同》,又将上述土地中的56.44亩永久基本农田分割租赁给他人用于堆放钢管、脚手架、砂石等物资。为此,江苏省江都区人民检察院(以下简称江都区院)对仙女镇辖区内7.8万亩耕地进行专题调研,发现一共13处耕地被违法占用,面积共计80.25亩,其中3处为永久基本农田,面积共计59.69亩,占仙女镇违法占用耕地总面积的74.3%。
【检察机关履职亮点】
2022年1月10日,江都区院发现案件线索后,立刻展开实地调查。基本查清单宗土地违法使用情况后,通过联系主管部门、联系属地政府、查阅基本台账,会商解决方案,在对单宗土地督促复耕复垦的同时,进行面上摸排,并会同仙女镇人员一并查看现场,磋商挽损方案。
实地走访固定证据。针对存在问题的相关耕地,检察机关会同国土部门对辖区内7.8万亩耕地进行全面排查,并通过无人机对占用耕地的多个现场进行拍摄,依法询问了非法占用土地的当事人,将现场调查的情况和依法向国土部门调取的卫星照片以及土地利用总体规划进行比对。调查发现仙女镇作为城关镇,违法占用耕地的情况较为严重,共计59.69亩永久基本农田、20.56亩一般耕地使用为堆放建筑物资、养殖等经营场所,其中一处永久基本农田被占用面积达到56.44亩。按照《中华人民共和国土地管理法》《江苏省基本农田保护条例》等相关法律法规,永久基本农田应重点用于粮食生产,不能进行“非粮化”、“非农化”建设。
剖析原因督促履职。2022年1月14日,江都区检察院立即依法向属地镇人民政府和扬州市自然资源和规划局江都分局发送诉前检察建议,一方面督促履行耕地保护职责,纠正违法占地行为,恢复土地原状,另一方面督促自然资源规划部门进行耕地破坏鉴定,并建议其根据鉴定意见结果移送公安机关处理,同时密切关注永久基本农田的整改情况。属地镇政府和区自然资源部门积极履行职责,指导、督促拆除场地上的临时建筑物,清理、转运堆放物品。
释法说理当季复垦。为了尽快恢复耕地用途,做通永久基本农田上占地承租人的思想工作,江都区院前后12次派员到现场对6名实际承租人非法占用土地的行为性质、可能面临的法律后果等挨家挨户进行释法说理,逐步打消承租人最初的抵触情绪,督促涉案人员积极配合,全面开展耕地恢复工作,被侵占最严重的56.44亩永久基本农田率先完成复耕复垦。
深挖彻查强化治理。江都区院利用检源行工作平台,与属地镇政府、国土等职能部门密切沟通,针对辖区内存在大面积违法侵占耕地所造成的粮食安全隐患和治理疏漏,探讨地区耕地违法占用行为的问题根源,着力构建解决和防范涉案问题的长效机制。对发现的仙女镇13处违法占用耕地情况进行分析,暴露出村组为了短期经济利益,存在对发包土地“一发了之,发而不管”的现象。2022年3月15日,在检察机关、属地政府、自然资源和规划局三方座谈会上,检察长向仙女镇党委书记直接送达社会综合治理类检察建议,座谈会后就违法占用耕地问题去田间地头进行了实地勘察走访,面对面了解耕地情况、会商重点地块“一揽子解决”方案。
【办案效果】
一是全面修复被占用耕地,完成当季复垦。针对侵占情况最为严重的56.44亩永久基本农田,江都区检察院多次走访当事人,做通思想工作,现已全部复垦到位,被违法占用土地上目前已种植玉米等粮食作物。对于其他违法占地情况,仙女镇人民政府开展专项整治活动,截止2022年4月20日,违法占用的13处共计80.25亩耕地上的占用设施已经全部拆除整改到位,相关复耕复垦工作正在进行中。
二是增设耕地保护显著标识,压实责任主体。《中华共和国土地管理费》规定,乡(镇)人民政府应当将永久基本农田的位置、范围向社会公告,并设立保护标志。鉴于仙女镇辖区内部分地区存在永久基本农田缺乏显著保护标识的现象,江都区院和仙女镇人民政府、国土部门召开座谈会,就这一问题达成共识,在辖区内4.59万余亩永久基本农田周边就已有的标志进行刷新、更新等显著化处理,对未设立标志的地区增设永久基本农田显著保护标识。同时,通过种粮大户定期座谈、签订目标责任书等形式落实责任主体。
三是借助“检源行”工作平台,形成保护合力。江都区院与自然资源部门深化协作配合机制,细化“检源行”工作平台实施方案。借助耕地案件办理的契机,在当地自然资源部门设立检察官办公室,方便自然资源部门向检察机关及时移送案件线索,开放相关权限,进一步形成耕地保护合力。检察建议制发以来,江都区仙女镇村集体和村民的耕地保护意识明显增强,作为发包方的村集体积极完善土地备案制度,做好耕地使用情况的监管、核实工作,定期向主管部门汇报,严格落实“农地农用”规定,确保耕地用于农业耕作。
四是推动问责追责,倒逼责任落实。经与仙女镇详细会商,了解到重点地块的发包流转已经历7、8任村组干部,推动镇政府分清责任、适时提醒,对在某村组发现的土地流转不规范情形,立即以点带面,排查整个乡镇,同时通过签订责任书等形式倒逼土地监管责任落实。对已发现非法占用的耕地立即整改,对近两年批准备案的地块调档复查,严格落实新制定的报批备案审查工作要求,同时强化动态跟踪监管,确保土地批用一致。检察建议制发以来,仙女镇高度重视,压力传导到各村组,同时,其他乡镇闻令而动,已有六个乡镇自主排查耕地使用情况,建立耕地排查、跟踪档案,“非农化”“非粮化”用地现象得到了有效遏制,基层村组干部“用地需备案、发包要跟踪、他用要制止”的理念入脑入心,确保耕地红线实至名归。