辽宁省沈阳市检察机关督促沈阳市自然资源局沈北分局收缴国有土地使用权出让金案
【关键词】
国有土地出让金 检察一体化 诉前磋商
【要旨】
市区两级检察机关通过一体化办案机制,多次与行政机关磋商协调,督促行政机关依法履职,收回了欠缴20余年的土地使用权出让金94万余元,依法保护了国家利益。
【基本案情】
沈阳市新城子区土地管理局(以下简称新城子土地局,现已更名为沈阳市自然资源局沈北分局)与沈阳市沈北塑料制品厂(以下简称沈北塑料厂)于1998年12月签订国有土地使用权出让合同,双方约定新城子土地局将辖区内面积6596.47平方米的土地,以每平方米人民币154元的价格出让给沈北塑料厂使用,期限为30年,土地使用权出让金为1015856.38元。沈北塑料厂在缴纳完7%的土地出让金之后,余款944746.4元未缴纳,并于1999年拟了一份缓交计划,承诺每年缴纳一定金额的土地出让金,直至2009年全部还清。新城子土地局于2000年3月向沈北塑料厂颁发《中华人民共和国国有土地使用证》。截止2019年,沈北塑料制品厂一直未履行余款缓交计划,国有土地出让金处于持续流失状态。
【检察机关履职过程】
(一)根据线索立案调查
2019年12月,沈阳市沈北新区人民检察院(以下简称沈北新区院)公益诉讼检察部门在履职中发现该线索,经初步调查认为存在行政机关怠于履职、违法履职行为,致使国家利益遭受损害的情形,遂展开立案调查。
经调查发现,1998年12月,沈北塑料厂与新城子区土地局签订土地使用权出让合同,约定土地出让金为1015856.38元,土地使用权期限为30年。沈北塑料厂在只缴纳7%的土地出让金后,新城子土地局即给其办理土地使用证。沈北塑料厂对未缴纳的944746.4元土地出让金拟定一份缓交计划,承诺从1999年至2009年,每年缴纳一定金额的土地出让金,至2009年缴清。但截至2019年12月,沈北塑料厂对欠缴土地出让金分文未缴,违反合同约定和相关法律规定。沈阳市自然资源局沈北分局作为对土地出让金负有收缴义务的行政机关,怠于收缴履职,同时在沈北塑料厂未依照合同交齐土地出让金的情况下,为该厂办理土地使用权证,损害了国家和社会公共利益。
(二)诉前程序督促履职
2020年4月,沈北新区院向沈阳市自然资源局沈北分局(由新城子土地局更名而来)发出诉前检察建议书,建议该局切实履行国有土地监管职责,采取有效措施,加大国有土地使用权出让金追缴力度,强化国有土地登记管理,避免国家利益遭受损失。检察建议发出后,沈阳市自然资源局沈北分局于2020年7月回复称:未收缴沈北塑料厂土地出让金原因是在1998年签订土地出让合同时,区里有招商引资政策,该政策规定:对新办的民营企业从事农业及相关二、三产业项目用地,免交区部分的土地出让金,故无法按照检察建议内容予以整改。
(三)反复交流促进整改
在收到行政机关不予整改的回复后,沈北新区院立即将此案情况报给沈阳市人民检察院(以下简称“沈阳市院”),沈阳市院立即启动两级院检察一体化办案机制,组织业务骨干对该案进行联合研判。经研判认为,关于国有土地使用权出让金,相关法律法规规定如下:《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定,以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地;《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定,以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地;任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”等各种名义减免土地出让收入,实行“零地价”,甚至“负地价”,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。本案中,新城子区以免地价形式为本区招商引资,该行为违反上述法律法规,故沈北塑料厂欠缴的土地出让金应予补缴。现负有收缴义务的行政机关在收到检察建议两个月后未予整改,检察机关可以根据法律规定对其提起行政公益诉讼。
经报请辽宁省人民检察院(以下简称“辽宁省院”)审批,辽宁省院意见要求在起诉前再次与行政机关进行最后沟通,了解行政机关的明确态度。沈阳市两级检察机关分别与沈阳市自然资源局和沈阳市自然资源局沈北分局座谈,针对本案行政机关怠于履职和违法履职的情况交流意见,并提出行政机关应予整改的建议。最终,在两级检察机关的共同努力下,沈阳市自然资源局沈北分局于2021年3月向沈北塑料厂下达《出让金催缴通知单》,责令沈北塑料厂限期缴纳欠缴出让金,逾期将申请法院强制执行。沈北塑料厂于2021年4月将欠缴的944746.4元出让金补缴完毕。
【指导意义】
(一)公益诉讼不以“诉”为目的,以诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态。检察机关办理行政公益诉讼案件,在发出检察建议后,要加强与行政机关沟通,推动行政机关诉前整改。当遇行政机关拒绝接受检察建议内容时,依据相关法律规定案件虽然已达到起诉条件,检察机关仍然要树立“监督之诉、协同之诉”的理念,督促行政机关在诉前或诉讼中主动履职或纠正违法行为。检察机关与行政机关形成合力,最终达到维护公益目的,实现双赢多赢共赢。
(二)检察机关要充分发挥检察一体化制度优势,联动协同办案。检察一体化是检察机关不同于审判机关的一大制度优势。尤其在公益诉讼检察办案领域,各级检察机关不能“单打独斗”,需要整合办案资源和力量,强化“上下联动”和“左右协同”,形成工作合力,强化办案质效。在本案办理过程中,当基层院遭遇阻力时,上级院发挥领办、参办功能,有力推动了案件实质性解决。
(三)依托个案办理,以点带面,推广经验,打通类案办理难点、堵点。检察机关开展公益诉讼工作,既要办好个案,又要注重从个案到类案的拓展,更好地提升监督效果。土地出让金领域案件多属于国有财产保护范畴,通常涉案金大、参与人员多,牵动着地方经济的长远发展,因此往往办案难度大、周期长。本案经辽宁省院审批,沈阳市院领办,沈北新区院主办,通过多次与行政机关的沟通协调,最终落实了检察建议内容。沈阳市院在2021年7月份举办全市两级检察机关公益诉讼检察工作视频讲座,总结土地出让领域公益诉讼案件办理难点,围绕本案工作方法,在全市范围内推广经验,依法保护国家利益不受侵害。