行政公益诉讼诉前程序 农村公路安全隐患 预防性公益诉讼 护航花博会 “三长共治”机制
【要旨】
农村公路车辆坠河事故频发,检察机关经过前期调研和事故现场勘察发现事故发生与路侧护栏缺失密切相关;花博会召开在即,在全区范围内集中排查发现更多问题路段后,检察机关将本案作为新领域预防性公益诉讼案件办理。经过细致调查、充分论证和多次沟通磋商达成共识后,检察机关制发检察建议督促行政机关依法履职,同时还延申办案效果,建立“三长共治”工作机制。
【基本案情】
2020年12月30日上海市崇明区绿华镇河道边发生一起车辆坠河事故致2人身亡,因近年来媒体时常报道崇明地区发生类似交通安全事故,上海市崇明区人民检察院(以下简称崇明区院)公益诉讼办案组遂对本区河道边公路安全问题开展调研。办案人员通过网络检索、与公安交警部门沟通联络了解本区交通事故基本情况后,前往交通事故发生地点现场勘察并询问周边群众,发现相关路段河道边未设置护栏存在安全隐患。2021年1月至3月,办案人员在全区范围内进行集中排查,发现有18条农村公路的40多个临河路段存在此类问题。2021年5月至7月,第十届中国花卉博览会(以下简称花博会)将在崇明召开,这些道路存在交通安全隐患,直接威胁广大人民群众的生命和财产安全。
【调查和督促履职】
对案件线索充分研判后,办案人员开始了细致调查。现场勘察发现:这些交通事故发生点就在河道边,事故发生时河道边没有护栏,事故发生后有的路段安全隐患仍然存在;公安机关现场监控视频显示,有的路段发生的是单车事故,若有护栏则车辆坠河事故不会发生;还有同一路口,于2020年8月20日、2021年4月18日两次发生车辆坠河事故,均有人员死亡。显然,河道边交通事故发生与路侧护栏缺失密切相关。走访调查时,很多群众反映相关路段没有护栏安全隐患大。
花博会召开在即,找到问题原因后,办案人员马上在全区范围内进行排查。经过二个月的集中排查,发现有18条农村公路(县道7条、乡道11条)的40多个临河路段存在安全隐患。这些公路有的是本区主要、次要干线公路或集散公路,有的是游客前往花博园的主要道路,有的紧邻居民生活区,路上车辆行人通行频繁。相关临河路段很多在桥梁两端,有的是弯道、坡道,有的路侧还有深沟,因没有安装护栏,车辆通行易发生坠河事故。
因上述农村公路既有县道又有乡道,向上海市院请示后,崇明区院对上海市崇明区交通委员会(以下简称区交通委)和相关属地镇政府进行立案。本案中所涉道路有些并未发生实际损害后果,办案组在市院指导下遂将本案作为预防性公益诉讼案件办理。
立案后,办案人员一方面继续进行调查,并与相关行政机关保持沟通,另一方面对现有公路法律法规和规范标准进行深入研究。根据《公路工程技术标准》(JTG B01-2014)和《公路交通安全设施设计规范》(JTG D81-2017)的规定,桥梁路段必须设置路侧护栏,公路路侧计算净区宽度范围内有水深1.5米以上水域、导致事故可能性增加或后果更严重的路段,应设置路侧护栏;该标准属于行业强制性标准,应遵照执行。经测量,本案中相关河道水深均在1.5米以上,有的深达5米。显然,这些临河路段未设置路侧护栏不符合强制性标准,根据《中华人民共和国公路法》《上海市公路管理条例》《农村公路建设管理办法》和《公路工程建设标准管理办法》的有关规定,区交通委和相关属地镇政府应依法履行监管职责。
调查办案中,关于区级行政部门与乡镇政府在农村公路建设和养护管理中的职责权限,各方理解存在分歧。办案人员与相关行政机关多次沟通磋商最后达成共识。2021年4月,崇明区院分别对区交通委和相关属地镇政府制发检察建议。建议区交通委:一是按照公路工程技术标准在上述县道相关路段设置路侧护栏,及时消除安全隐患;二是指导、监督属地镇政府按照公路工程技术标准在上述乡道相关路段设置路侧护栏,及时消除安全隐患;三是依法履行公路管理职责,排查全区公路安全隐患,做好路侧护栏等公路附属设施的建设和养护管理工作。建议镇政府:一是按照公路工程技术标准在上述乡道相关路段设置路侧护栏,及时消除交通安全隐患;二是依法履行辖区内乡(村)道的建设和养护相关工作,执行农村公路专管员制度,加强日常路况巡查和隐患排查。收到检察建议后,区交通委和相关属地镇政府高度重视,积极落实整改,在花博会召开前及时在上述农村公路的问题路段安装了护栏等防护设施,消除了安全隐患;同时在全区范围内加强公路安全隐患排查整治工作。崇明区院持续跟进监督,发现新的问题路段后及时督促相关行政机关依法履职,截至2021年10月,行政机关在收到检察建议后共加装路侧护栏35公里。
办案过程中检察人员发现部分路段交通事故发生源于多种原因,有些问题仅靠道路管理部门确实难以解决,需要相关部门加强协作形成合力。为此,崇明区院多次与区公安分局、区交通委沟通协商,2021年8月,三家单位会签《关于建立“路长、警长+检察长”工作协同机制加强道路和交通安全治理的意见》,形成公安发现问题、检察调查核实、行政机关整改问题的道路和交通精细化治理模式。“三长共治”机制建立后,三家单位定期召开联席会议。2022年3月,区交通委、区公安分局等联合制定《崇明区临水临河道路安全隐患专项整治三年行动巩固提升实施方案》,计划全面加强临水临河道路安全隐患整治,并由检察机关督促各单位推进落实。崇明区共有农村公路2920公里,临水临河道路非常多,2022年以来又发生车辆坠河事故多起,已致2人死亡。目前本区还有很多临水临河路段至今未能安装路侧护栏等防护设施,因安装护栏所需资金缺口较大,崇明区院遂以《检察工作专报》的形式向区委区政府反映实情,建议加强财政资金投入力度,由区财政专项拨款安装护栏,一揽子解决临水临河农村公路安全隐患问题。
【典型意义】
农村公路交通安全属于新领域,检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围,在办理预防性公益诉讼案件时,注重发现普遍存在的风险隐患,并坚持双赢多赢共赢的理念,通过建立相关工作机制,与行政机关形成保护公益的合力,真正做到了“办理一案、治理一片”。人民群众的生命安全是最大的社会公共利益,本案办理护航花博会,保障了民众的出行安全,得到了区委区政府的高度肯定,充分体现了“检察为民办实事”。上海电视台将本案作为新闻报道,并拍摄了“公益诉讼进行时”节目。《中国检察官》杂志将本案作为经典案例刊登发表,本案已获评2021年度上海检察机关公益诉讼十大典型案例。2022年3月,有数十名群众因村里河道边安装了护栏联名写信给崇明区院,称赞检察官们“为老百姓带来了安全和幸福感”。