破解事实孤儿救助困局

　

四川仪陇一名父亲去世、母亲不知去向的事实孤儿，一个人躺在床上。　张哲摄

　　根据民政部的统计，全国现有事实孤儿至少61万人，还有大量没有纳入统计。事实孤儿与孤儿遭遇同样的无人抚养状况，不同之处在于，孤儿可以获得政府和社会救助，而事实孤儿往往被忽略。事实孤儿救助，在制度设计和法律保障上还存在不小差距，事实孤儿救助困局亟待破解，将其尽快纳入政府制度性救助体系十分必要。

　　事实孤儿早已出现在法律法规中

　　通常认为，“事实孤儿”的概念是在“孤儿”概念的基础上，经过一段时间的社会实践演化而来的。

　　对孤儿进行定义的上位法律是1991年施行的收养法，其第4条规定，“下列不满14周岁的未成年人可以被收养：（一）丧失父母的孤儿……”从条文的表述可以看出，收养法对于孤儿的定义是“不满14周岁的丧失父母的未成年人”。

　　作为民政事业主管部门的民政部，也对孤儿进行了直接定义。1992年8月，为配合收养法实施，民政部发布《关于在办理收养登记中严格区分孤儿与查找不到生父母的弃婴的通知》，明确表示孤儿与查找不到生父母的弃婴是不同的，称“我国收养法中所称的孤儿是指其父母死亡或人民法院宣告其父母死亡的不满14周岁的未成年人”。

　　2006年3月，民政部会同其他14个部委联合出台了专门针对孤儿生活救助和服务保障的综合性文件《关于加强孤儿救助工作的意见》，其中第1条指出：“高度重视孤儿救助工作。据不完全统计，全国现有失去父母和事实上无人抚养的未成年人（以下简称“孤儿”）57.3万名，他们失去父母，无人抚养，处于生存、发展的困境……”这一表述不仅将孤儿的年龄范围从14周岁扩大到18周岁，还将“事实上无人抚养”的事实孤儿，也纳入了孤儿的范畴。

　　2011年9月，民政部社会福利和慈善事业促进会正式开展事实孤儿的统计工作，其发布的《关于开展事实无人抚养儿童数据统计的通知》指出，父母没有双亡，但家庭没有能力或没有意愿抚养的儿童，均属于“事实无人抚养儿童”，即通常所说的事实孤儿。截至2014年2月，根据该机构抽样统计，全国至少有61万名事实孤儿。

　　生活状况与孤儿无异

　　事实孤儿的分类，法律没有明确的标准，且各地区经济发展水平和政策规定具有差异性，范围认定与界定标准也不尽相同。

　　比如，安徽省蚌埠市将事实孤儿分为两类：一类是父母双方同时患精神性残疾、服刑、两级以上重度残疾的未成年人；二是父母一方死亡、患精神性残疾、服刑或两级以上残疾，另一方弃养的未成年人。重庆市以父母死亡、失踪、服刑、重残四种情形为标准将事实孤儿分为四类：一是父母双方均失踪、服刑、重残且家庭困难的儿童；二是父母一方死亡，另一方失踪、服刑，重残且家庭困难的儿童；三是父母一方失踪，另一方服刑或者重残且家庭困难的儿童；四是父母一方服刑，另一方重残且家庭困难的儿童。四川省仪陇县则将抱养的未成年人，其养父母逝世或服刑的，也纳入事实孤儿的范畴。

　　相比孤儿来说，事实孤儿更具隐蔽性，也确实不好列举所有类别。事实上，即使人们发现了身边有类似无人照料的儿童存在，在求助找上门来之前，绝大多数人也并不会给予太多的关注。

　　比如，凉山“格斗孤儿”事件中，许多家庭困难的事实孤儿，因为无法抚养小孩，将小孩送至恩波俱乐部学习格斗，经媒体曝光后，政府和社会才注意到他们家庭的困难情况，才施以援手。

　　“受传统观念和历史因素的影响，中国农村普遍存在的观念是，孩子是父母的私有财产。有些父母深受该观念的影响，认为孩子的抚养问题属于‘家务事’，即便没能尽到抚养义务，仍然将孩子隐藏在家庭的背后，不愿受到外界的干涉。加之家庭本身的私密性，外界难以发现这些权益受到侵害的儿童，相关的救助活动也就必然会遭受一定的限制。”对江苏省事实孤儿一份调查报告这样写道。

　　2015年9月，陕西妇女儿童发展基金会牵头完成一部《陕西省事实孤儿调查报告》。从2011年起，陕西妇女儿童发展基金会和西北大学的团队，走访了陕西6个县，采集了1049名事实孤儿数据。调查报告认为，事实孤儿与孤儿的生活状况没有太大差异，有的甚至更加困难。比如父母一方死亡，另一方患重病的，比起孤儿家庭来说，还要再负担患病家长的医疗和生活费用，家境更加困难。

　　相对生活的窘迫，缺乏精神上的关怀是更为严重的问题。西北大学心理咨询中心教授郑安云针对事实孤儿生存状况的调研结果显示，56.8%的事实孤儿表示经常想念父母，但当被问及父母情况时，这些孩子都会避而不语；有18.9%的孩子表示“更愿意自己待着而不是和同学交往”，90.5%的孩子“经常或偶尔羡慕别的同学能见到自己的父母”；约有37.8%的事实孤儿会因家里贫困受到同学嘲笑；心情不好时，只有35.1%的孩子选择向家人倾诉，多数事实孤儿不善言谈，甚至一直缄默不语，存在明显的自卑和自闭倾向。

　　监护、安置制度存在不足

　　对于破解事实孤儿的困境，相关法律制度和政策还不够完善。

　　“民政部门以及社会工作者对困境儿童服务的主要类型为：集中供养型、助养型、代养型、家庭寄养型、领养型。就目前的法律规定，关于事实孤儿的安置只有收养和寄养两种方式，且这两种方式均存在不足之处。”江苏警官学院对事实孤儿状况调查的研究表明。

　　首先，收养制度中收养条件过严。收养法规定，收养人应当同时满足多个条件，一是无子女；二是有抚养教育被收养人的能力；三是未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病；四是年满三十周岁，同时规定收养人只能收养一名子女。这就意味着已育有子女的成年人，在具备其他所有条件情况下也无法收养。

　　收养法规定，被收养人的年龄一般限制在14周岁内，只有收养三代以内同辈旁系血亲的子女以及收养继子女，被收养人才不受“不满14周岁”限制。这就将14周岁到18周岁之间的事实孤儿排除在可被收养的范围之外。

　　专家指出，收养法相关规定的立法原意应该是保护未成年人不受收养人的非法侵害，同时保证计划生育政策的良好实施，不料却成为事实孤儿获得民间救助的障碍。

　　家庭寄养制度也存在不健全之处。《家庭寄养管理办法》第7条规定：“未满18周岁、监护权在县级以上地方人民政府民政部门的孤儿、查找不到生父母的弃婴和儿童，可以被寄养。”从条文中可看出，寄养制度也并未提及事实孤儿是否符合家庭寄养的条件，事实孤儿能不能被寄养，成为实践中的模糊地带。

　　2015年11月，江苏省南京市出现首例由社会组织将事实孤儿安置到寄养家庭的案例。案例中，提供援助的南京同心未成年人保护与服务中心负责人黄琼花不断感慨援助之难，“毕竟是一个公益组织，而不是政府部门。我们去找相关部门协调孩子的事情，都需要找私人关系。所以，社会组织做这些事情会比较累”。

　　“需要对事实孤儿的政策作出必要的修订。”华东师范大学副教授曾凡林认为。

　　“事实孤儿的出现，主要是父母无法或不愿履行抚养义务导致的，从监护权角度解决事实孤儿的问题也许是个出路。然而，国内的监护权制度仍处于亲权与监护权难以分离的情况下。”曾参与陕西省事实孤儿调查的西北大学一名专家认为，“按照法律规定，可成为监护人的除了父母，大多为未成年人的近亲属。在事实孤儿的救助过程中，即使强迫近亲属依法成为监护人，大多也并未尽到监护人应有的责任。类似甘肃、陕西、四川等贫困地区，有的近亲属甚至自己的基本生活都难以维持，何谈照顾事实孤儿？”

　　对于事实孤儿的救助，变更或转移监护权或许是一个重点突破口。但是在实际中，变更监护权却难以操作。

　　以往，关于监护权的变更，是在现有监护人无法履行、不履行监护职责，或者侵害被监护人的合法权益的情况下，由相关人提起变更监护权的诉讼请求。相关人包括孩子生父母、长期抚养孩子的祖父母等，必须是与孩子生活非常亲密的亲属或组织。但是法律上并没有明确规定哪些属于“与孩子生活非常亲密的亲属或组织”。

　　关于监护权的转移，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第22条作出了规定：“监护人可以将监护职责部分或全部委托给他人。”如果监护人愿意将自己的监护权转移给收养人，这可以让事实孤儿得到较好的救助效果。如果监护人不放弃监护权，且其他监护权人又不愿成为孩子的监护人，这种方法行不通。

　　好在已经施行的《民法总则》对变更监护权进行了更灵活的规定，未成年人的父母没有监护能力的，可以按某种顺序变更监护人，经未成年人住所地居民委员会、村民委员会或民政部门同意的愿意担任监护人的个人或者组织，也可以担任监护人。期待新法的实施，能为事实孤儿的困境打开一个口子。

　　救助事实孤儿如何破局

　　“寄希望于一个机构、一部法律是不现实的，要解决事实孤儿的救助难题需要多方面的共同努力。”全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉表示。

　　早在2015年全国两会期间，朱列玉提出关于修改未成年人保护法的议案，建议将事实孤儿纳入政府救助。议案得到多位全国人大代表响应，有37名代表联名签署。

　　2016年3月，参加全国两会的朱列玉在广东代表团全体会议上再次建议，在全国推广广东做法，将事实孤儿纳入财政救助保障体系。“广东的做法是将事实孤儿救助纳入财政支出范围，对事实孤儿统一发放救助，并且详细规定事实孤儿救助资金发放的对象及申领条件。我认为值得全国推广。”朱列玉表示，事实孤儿本质上与孤儿并无太大差异，在政策上应该享受与孤儿同样的待遇。

　　北京师范大学中国公益研究院院长王振耀认为，近年来国家推行的“困境儿童”救助政策，目前来说，可以在事实孤儿救助方面起到一定作用。根据国务院2016年6月发布的《关于加强困境儿童保障工作的意见》，“困境儿童”包括三类，即因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童；因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童；因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。许多事实孤儿都有上述几种困难。

　　如何解决救助问题？四川省仪陇县检察院检察长唐蔚就表示，目前尝试救助的孩童中，如果不能通过法律途径认定为事实孤儿的，他们考虑为其申请困境儿童救助。在此前救助的事实孤儿案例中，有167例纳入了困境儿童进行救助。

　　同时，国内许多公益组织也加入到救助事实孤儿的队伍中来。今年9月9日，腾讯公益联合数百家公益组织、企业、明星等共同发起一年一度的“99公益日”活动，号召社会对各界公益项目进行小额捐款。记者注意到，3天时间内，陕西妇女儿童发展基金会事实孤儿项目筹得善款1.5万元；福建三盛控股公司发起项目“填满事实孤儿的空房间”，为第一批500名事实孤儿每年每人募捐1655元；江苏省儿童少年福利基金会发起“HELLO小孩！加油江苏孤儿”项目，在开学之际，为江苏省事实孤儿赠送礼物……

　　“我们见过许多父母一方死亡，另一方无力或不愿抚养小孩的‘事实孤儿’。我们曾经走访过甘肃的一个家庭，小孩正在读小学五年级，父亲去世，母亲不知去向，本来是爷爷奶奶抚养他，可不久前爷爷也去世了。奶奶见了我们，就说要是她再出点什么事，小孩就只能饿死了。”因发起免费午餐项目出名的公益人邓飞告诉记者，见过太多事实孤儿，有时会感叹心有余而力不足。

　　邓飞认为，考虑到全国庞大的事实孤儿群体，这些捐款杯水车薪。“我们也与政府相关部门进行过对话，希望长效地解决事实孤儿问题。”

　　即便是饱受争议的恩波格斗俱乐部，其负责人也表示，他们所做的本来也是有慈善性质的事情，许多事实孤儿寻求帮助，恩波俱乐部便训练他们格斗，也是为他们提供多一条出路。

　　陕西妇女儿童发展基金会秘书长孙磊表示，当前需要解决的问题，一是建立事实孤儿信息库；二是推动事实孤儿纳入政府制度性救助体系；三是在政策出台之前，抓住影响事实孤儿发展的关键环节——受教育问题，筹集资金帮助他们完成学业。此外，还应该更多关注事实孤儿的心理成长，尽量消除或减少他们童年的心理阴影。