专家:广西镉污染 需要检讨的还有环境法

时间:2012-02-28 16:01:00作者:孙江新闻来源:检察日报

评论投稿打印转发复制链接||字号

  广西镉污染事件是1月15日发现的,至今已二十余天。这起镉污染事件的发生,进一步暴露出我国目前已有的环境污染灾害风险防范制度的空白以及缺陷,我们有必要从以下几方面尽快完善相关法律制度。

  首先,完善我国相关环境保护立法。仅以我国环境保护领域最具综合性与基本性的环境保护法为例,自1989年修订后,环境保护法已历经20余年未被修订。随着经济发展、环境形势的变化,这部法律的缺陷也日益突显,立法缺乏广度和高度,没有充分体现可持续发展的环境保护思想和与时俱进的内容,比如对于公民参与,法律只原则性规定了公众享有检举权、控告权等,而环境知情权、环境请求权、公众监督权等都没有得到体现;缺乏对行政审批部门或监督管理人员的法律责任规定。这就纵容了一些地方政府遇到经济发展与环境保护冲突时,往往采取牺牲环境换取GDP的发展。因此,修改环境保护法时,应明确将环境保护纳入政府业绩考评中,严格执行问责制。这次的事件很大程度上是相关部门监管、监测不及时、不到位造成的,水源是关乎老百姓生命财产安全的大事,但我们监管部门竟然是在大批鱼类死亡才发现水污染事件,而不是严格坚持水质实时检测。这就充分说明相关部门的失职和不作为。

  其次,加强专项环境污染与防治法律制度建设。目前中国已有50余部关于环境污染和保护的法律。近20年是中国经济迅猛发展的时期,也是环境问题最多,环境形势最为严峻的时期,很多新的环境污染与防治问题接踵而出,这从近年的诸如松花江的苯污染、广东北江和湖南湘江的镉污染、綦江的化肥污染、大连漏油、蓬莱溢油等各类污染事件不难看出。各类专项环境污染与防治立法亟待加强,比如土壤污染防治法、重金属污染防治法等专项法律法规建设应提到日程上来。我国早在2006年就已经开始了土壤污染防治法的起草工作,但至今依然迟迟没有出台,希望此次污染事件所引起的舆论关注能够促使这部法律尽快出台。同时,考虑到重金属污染在不同的环境介质中具有不同的表现形式,建议以环境介质(即土壤、水体、大气等)为标准,分类构建重金属污染防治法律。从某种程度上来说,法律制度的缺失是污染频发的症结所在,我们应以此次污染事件为契机,构建并完善相应专项环境法律制度。

  第三,健全我国企业环境保险制度。近年来,环境污染事件频发,遭受环境问题损害的受害人却往往难以及时得到应有的赔付与抚慰,问题得不到解决,矛盾逐步尖锐,这是环境责任保险立法滞后的后果。因此,当前问题是应当及时建立可行的环境责任保险法律机制,让民众能够获得有效帮助,及时解决问题。而由于各类企业从事的行业性质不同,对于环境的影响也有大有小,环境责任保险制度的建立,必须立足于企业进行的生产经营对于环境所造成的实际影响,以此为标准来划分企业应当承担的环境责任,区分强制性保险与任意性保险。例如对环境能够造成巨大威胁与破坏的是广泛分布于江河流域的从事化工业、重金属合成业、造纸业的企业,这些企业不论规模大小都对环境极具威胁性,立法应当及时将它们列于强制性环境责任保险的名单中。而对于其他无污染或者污染较小的行业,则可归于任意性环境责任保险之列,而本次事件中的企业无疑应当是属于强制保险的企业之列。

  第四,建立健全惩罚性赔偿机制。我国的环境污染案件通常只按照传统民法上的损失填平原则进行赔偿且赔偿数额比较低,然而污染的损害后果往往又具有隐蔽性和长期性的特点,导致环境污染受害者的损失无法得到完全补偿,从而出现企业违法成本较低而守法成本较高的不合理现象,不利于鼓励企业积极采取环境保护整改措施。而类比国外的类似污染事件,对污染负有责任的企业需要承担的赔偿往往是巨大的惩罚性赔偿,而非仅仅局限于对受害者的已有损失的弥补。这样的法律制度我国可以引入借鉴,实行惩罚性赔偿,除了能让责任方对造成的损失进行弥补之外,还能够对责任方形成更大的震慑力,达到警醒的目的。同时建议将惩罚性赔偿原则贯彻到全部环境保护立法规范中,在一定程度上降低赔偿的实施条件、提高惩罚性赔偿的数额,加大保护公共利益、自然环境和个体利益的力度。

  第五,增设环境安全至上原则。随着环境污染和生态破坏的不断加剧,生态安全日益成为影响国家安全的重要问题。在环境法中确立生态安全原则不仅是环境法扩展法律秩序价值的必须,也是由我国日益恶化的生态安全状况决定的。安全是生态环境国际法保护价值体系中第一位次的价值目标和取向选择,只有在首先保证生态环境安全的前提下才能在根本上解决人类的生存威胁问题,法律的作用是在生态危机不断出现的时代在法律规范上保证人类的一切行为都符合生态学中安全概念和安全意义。

  第六,增设环境决策评价制度。我国已在2003年颁布实施了环境影响评价法,在2008年也颁布实施了城乡规划法,从这些法律的相关条款中我们不难发现,我国目前对城乡规划、工业布局要考虑环境保护、防灾减灾、防止污染和其他公害等都有非常明确的要求,也就是说国家法律明确规定:对环境可能造成影响的城乡规划或项目立项,要进行环境影响评价、规划草案和项目立项情况依法进行公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。但是,对于多年以来一直存在的先污染后治理发展理念而言,这些从源头控制污染的法律法规在实际操作中很难说真正发挥作用。各地政府在进行涉及可能造成重大环境影响的污染源项目,在规划布局与立项建设等重大决策时,有必要先行进行决策环境评价,避免拍脑袋工程。

  第七,健全应急管理体制。重点要强化已有的应急的法律,如突发公共事故应对法等,细化应急管理法律体系,做到有法可依,全面提升执行能力。提高各种环境污染事故,尤其是类似于此次镉污染事件,与下游人民生命财产健康有密切关系的重大环境事件的应急管理体系管理水平,实现应急管理工作的科学化、规范化、有效性。增强政府各部门在事故中应急预案的主导性,细化预案,加强对预案的动态管理。

  构建和完善我国环境污染灾害风险防范制度仅仅是基础,只是完成了有法可依。在现实中,司法与执法是同样重要的考量因素,还要重视对环境污染治理执法力度和执法能力建设。重点监管与人民健康密切相关的环境污染源,加大科技研发资金投入。

  这次污染事件不但暴露出法律的漏洞,也暴露出有些地方政府在环境保护上存在的问题。如果仍然只是片面追求GDP增长,以破坏环境来换取经济发展的思路不转变,那再完善的环境立法也只是个摆设:因为,徒法不足以自行。

  (西北政法大学经济法学院教授)

[责任编辑:谢天维]