沈春耀解读社会领域立法

　　近年来，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中多次明确提出，要在继续完善经济、政治、文化等 域立法的同时，着力加强社会 域立法，这是改革开放以来党和国家第一次明确提出加强社会 域立法的要求。4月24日，全国人大常委会委员、全国人大法律委员会委员、全国人大常委会办公厅研究室主任沈春耀向十一届全国人大常委会组成人员作专题讲座的题目就是《关于加强社会 域立法的若干问题》。

　　社会领域立法的“社会”如何界定

　　“社会”一词的含义和使用十分广泛、灵活，可以作广义、狭义、中义三个层面的理解。中义的“社会”，主要是着眼于经济、政治、文化、社会四位一体总体布局意义上的社会建设，相对于中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设而提出的范围，也就是我们现在常讲的社会建设。

　　加强社会领域立法，建议主要从中义层面的范围上来把握和定位“社会”。具体来讲，就是以社会保障、劳动就业、社会事业、社会组织、社会管理为基本内容，确立社会领域立法的范围，着力加强社会领域立法;同时，经济、政治、文化等领域立法也要反映和体现加强社会建设的要求。

　　就目前看，中国特色社会主义法律体系，分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门。按照目前通行的理解，法律体系中所讲的“社会法”，主要是调整劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障等方面关系的法律规范的总和。这些方面当然属于社会领域立法。

　　但是，中义层面的社会领域立法的范围，比目前法律体系意义上的“社会法”在含义上要更宽一些，它还包括:(1)社会事业，主要是教育、医疗卫生、人口和计划生育等方面。(2)社会组织，即政府机构和经济主体以外的各类公益性、互益性组织，也称民间组织、非营利组织、第三部门等。(3)社会管理，包括对各类非经济性、非政治性事务的管理和规范，对公益性、互益性事务的引导和规范。(4)社会问题，包括对社会异常行为和越轨行为的控制。这几个方面的法律，在法律体系上目前大都归在“行政法”的名分之下。我的理解是，作为法律体系七大部门之一的“社会法”，其范围如何确定，可以研究。但今后不论对“社会法”的范围是否调整以及如何调整，它都属于法律体系关于法律部门分类上的一个技术性问题，并不会影响加强社会领域立法的方向和趋势。

　　社会领域立法侧重保护弱者

　　社会领域立法遵循和体现以下原则:

　　普遍保障原则。社会领域立法应当面向全社会、覆盖全社会。就基本权利而言，不因民族、种族、性别、语言、职业、家庭出身、宗教信仰、政治见解、社会地位、教育程度、财产状况、居住期限等而有不同;在一定情况下可以有差别，但这样的差别应当是合理的、非歧视性的。

　　保障弱者原则。对权利和利益易受侵害的群体，如未成年人、妇女、老年人、残疾人等，从法律上给予一定的特殊保护，实行必要的倾斜，使他们真正享有平等参与、平等发展的权利。

　　基本保障原则。保障全体社会成员的基本权利和基本生活需要，体现人文精神和社会公平，并在发展的基础上不断提高保障水平。

　　国家保障原则。社会领域的目标和价值，一般认为是市场机制发挥作用的弱项、盲区，因而必须通过政府积极的作为才能够充分实现。政府在社会领域的基本角色定位是保障和服务。

　　公益性、非营利性原则。社会领域立法涉及公民基本权利、政府责任和基本公共服务，不同于经济关系和经济活动，具有明显的公益、非营利性质。在某些方面可以引入市场机制，实行有偿服务，但必须对公益性和商业性、营利性和非营利性加以区分和协调，保证基本公共服务的公益性、非营利性。

　　近期立法重点主要有三

　　制定社会保险法。目前该法已列入本届常委会立法规划，目前正在审议。二审后草案公开征求意见，引起各方广泛关注。这是近期立法工作的一个重点，也是难度较大的一项立法。

　　我国社会保险制度目前面临的主要问题:(1)现行几个险种的覆盖面都不够广泛，尤其是基本养老和基本医疗。(2)同一性质的社会保险，不同对象有不同的保险办法，待遇差别较大，权利享有受限。(3)政府的社会保险职能、保障职能较为分散，需要有效统筹和协调。(4)规范的财政保障机制尚未形成。

　　在目前条件下，推进社会保险立法只能实现有限目标。先解决有没有的问题，再逐步解决保障水平低、标准待遇不公平等问题。有的问题还需要走一步看一步。这次金融危机发生以后，许多国家养老金个人账户积累的资金因资本市场的崩溃而迅速贬值，扩大个人账户积累的做法值得进一步研究。因此，只要能够把社会保险的基本制度、基本权利义务和推进方向通过法律形式确定下来，就是一大进步。

　　制定社会救助法。目前该法已经列入今年常委会立法工作计划，有关方面正在抓紧起草工作。目前看来，社会救助法的立法条件已经具备。在社会保险法即将出台的背景下，社会救助立法显得更为迫切。这是因为我国社会保险五大险种，特别是保基本需要的养老保险、医疗保险，受种种主客观条件限制，在政策目标、制度设计和实际做法上，都无法实现全覆盖。因此，要想编织一个完整的保障全体居民基本生存需要的社会安全网，单靠社会保险的办法还是不够的。如果在制定社会保险法的同时，一并推进社会救助立法进程，这个目标在法律制度上就基本实现了。

　　制定基本医疗卫生保健法。基本医疗卫生保健是医药方面的基本公共服务。相当于过去常说的初级卫生保健。初级卫生保健法是十届全国人大常委会立法规划确定的立法项目，十一届全国人大常委会立法规划确定为基本医疗卫生保健法。目前有关方面正在抓紧起草。

　　(据十一届全国人大常委会4月24日上午在人民大会堂举行的第九讲专题讲座)