任建明解读中纪委五次全会亮点

　　任建明解读中纪委五次全会亮点 展望新时期反腐制度建设 

　　清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授解读中纪委五次全会精神

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　　1月15日上午9：30至10：30，清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授做客人民网理论频道，以“解读十七届中纪委五次全会 展望新时期反腐倡廉工作”为题进行访谈，与广大网友进行在线交流。

　　访谈全文：

　　[主持人]:各位网友上午好，欢迎收看人民网视频访谈。1月11日至12日中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议在北京召开。贺国强同志代表中央纪律检查委员会常委会作了工作报告，胡锦涛总书记在会议上发表了重要讲话。为了使广大网友对此次全会的精神有更深入的了解，我们今天邀请到了清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任、北京市纪检监察学会副会长任建明教授做客中国共产党新闻网“七一社区”。首先，请任老师和网友打个招呼。

　　中纪委五次全会有两大亮点

　　[任建明]:人民网的各位网友大家好，非常高兴能有这样一个机会我们一起来探讨反腐倡廉工作有关的话题。

　　[主持人]:在您看来，这次会议所传达出的信息来看，2010年的反腐倡廉工作有哪些新的内容和亮点？

　　[任建明]:在我个人看来有两个大的方面：第一个方面，胡锦涛总书记在讲话里多次提到，也是中纪委报告和公报里提到制度执行力。第二个方面，胡总书记讲话中提到的领导干部在制度面前没有特权，我觉得这是两个亮点。这两个亮点在我看来使我们找准了重要的问题所在。当然这两个问题我们怎么样来解决，恐怕可能还是我们进一步要探讨的，就是我们存在的一个比较大的挑战。

　　制度突破是解决高官腐败的关键和挑战

　　[主持人]:回顾2009年，确实对于反腐倡廉工作来说是一个风起云涌的一年，在这一年里有15位省部级高官落马，您认为在2010年，中国反腐倡廉的力度应该怎样进一步加大？对于中高级领导干部的反腐倡廉这一方面应该做哪些工作？

　　[任建明]:2010年还会进一步加大案件的查办力度，特别是中高级领导干部、省部级和省部级以上领导干部。因为今年在几项重点的工作，把查办案件又重新列为第一重要的工作。我想下面肯定还会继续加大力度。

　　[任建明]:这也是我们过去形成的一个思维定势。就是我们查办的高官的案件度显示了我们反腐的力度和决心比较大。我觉得这应该适当地调整一下，如果是十年前的话，90年代中后期，的确查办省部级官员的腐败案件确实能起到很大的震慑作用和警示作用，但是今天，从十多年下来，可能我们今天再沿着这个思维去考虑问题可能是不够的。在我看来，其实腐败在严重化，包括高级领导干部，现在仅仅靠查办案件，这个力度是不够的。

　　[任建明]:第二，我们在查办案件的同时，怎么样针对一些重大的制度改革要有所突破，使我们这个领导干部，特别是高级领导干部不能够发生腐败问题。这是考验我们力度和决心的更具有挑战性的方面，也是更应该值得我们去努力的。否则我们可能就会陷于案件查不胜查，客观上使我们的领导干部，特别是高级领导干部腐败的比例在扩大的话，我们按照简单的增加人数是根本无法解决问题的。

　　提高反腐制度执行力才能杜绝潜规则

　　[主持人]:我们观察到近几年来中央在抓反腐倡廉工作当中，特别重视反腐倡廉制度建设。在五次全会上，胡锦涛总书记强调，要建立科学严密、完备管用的反腐倡廉制度体系，特别是要不断地提高制度的执行力。有两个问题：第一，您怎样看制度建设在反腐倡廉建设当中的作用？第二，提到执行力的问题，提到执行力可能有一个对应的概念就是“潜规则”。在治理潜规则的过程当中，我们应该做哪些工作，怎样真正有效地杜绝潜规则的存在？

　　[任建明]:我们做任何工作有两种因素：一个是人的因素；一个是制度的因素。毫无疑问，制度的因素就像小平同志讲的那样，具有稳定性、长期性等等。应该是我们最可靠的、最重要的手段。潜规则的存在，现在还是比较普遍的，这种现象的存在就需要我们重视制度，我们的制度没有很好地起到作用，甚至制度没有应有的效果的一个表现。就是说它相当于一个症状，它的表征就是潜规则大量的存在。

　　[任建明]:比如，如果我们干部选拔任用的制度比较科学，就像胡锦涛总书记讲的，严密、完备、科学、管用，不跑不送、原地不动，这样潜规则就没有市场。正是因为我们的制度还是存在比较大的问题，才导致我们这个潜规则成为一个通行的规则。

　　[任建明]:我们怎么样解决呢？我就想到两个例子：一个是现在云南省常委、昆明市委书记仇和，他在十年前宿迁市搞的干部公推公选，几上几下，形成很好的局面，那时候没有人再去相信不跑不送、原地不动，那时候买官卖官很严重，领导干部把很多精力花在跑关系上，他搞了这项工作以后有很大的变化。另外，前一段我看到李源潮同志在中组部机关内部选拔厅级领导干部，也是面向全国的公开竞争。我想这就是我们要改变的，当然现在主导的办法，是称为伯乐相马，内定式的，有一点权力的私相授受。这样一个主导的办法，古今中外都不例外，古代有卖官鬻爵，在近代，像英国、美国，政党纷飞。如果把我们的制度从根本上改变，就是我刚才举的这两个例子成为我们一个普遍的规则的话，我想这些潜规则就没有空间了。而且广大的干部更多的把他的精力用在怎么样干好工作，怎么样从内因找到原因，怎么样真正按照党的德才兼备提高自己、提升自己。

　　解决特权问题的关键是处理好人治和法治的关系

　　[主持人]:胡锦涛总书记在全会上也提到了，在领导干部中，特别是高中级领导干部面前树立法律面前人人平等、制度面前没有特权，制度约束没有例外的意识。我们怎么来理解权为民所用和这个约束之间的关系。胡锦涛总书记提到的制度面前没有特权这句话的含义在什么地方？

　　[任建明]:我个人理解有几个方面：一个方面，在制度面前有特权这种现象可能是比较普遍的，另外，这种带有一定普遍性的问题，应该是我们真正的解决制度执行力的最大的阻力和障碍。我们能不能克服这个问题，当然，把这个问题往宏观一点说，是一个要坚决实行法治，更多的还是实行人治这个问题，我们国家这几十年来，从法律制度的数量来看，法治是在进步的，但腐败、违法乱纪现象的大量存在，也是法治进步的一大障碍。所以，关键是我们能不能够在法治方面有一个更大的发展。

　　[任建明]:从微观来说，刚才我们谈到制度和人的关系，能不能真正的是制度在那里起作用，而不是有制度，制度又存在一些缺陷，制度的执行上又没有能够很好地配套，最后是人的因素，人在那里施加影响，甚至在很大程度上是由人来操控、操纵这些制度。

　　[任建明]:胡锦涛总书记谈到这个方面，应该是指出了我们现在问题的关键所在。但是我们怎么样来解决这个问题，现在我们还没有找到可行的办法，甚至我们找这个办法的方向还存在一些偏差。

　　[任建明]:我觉得作为我们党的干部，特别是中高级领导干部有很好的教育背景，又参加过多次各级党校的学习，包括到我们的地方院校参加培训，所以认知上面的问题已经从比较大的问题上解决了。重要的是我们的制度，我们的党有一个很好的宗旨，立党为公、执政为民，这是我们的理念、我们的价值追求之所在。但是最后你能不能够按照符合我们这个理念价值去做，能够执行。关键还是回到制度上面。

　　廉政准则是从源头上防腐的对策

　　[主持人]:五次全会的公报中提到了要认真执行中共中央即将颁布的中国共产党领导干部廉洁从政的若干准则这样一个文件，请任老师介绍一下这个准则的基本精神和核心的内容？另外，我们知道这个准则是试行了12年以后获得审议通过的。这个准则通过以后，对反腐倡廉工作有什么样的作用？

　　[任建明]:这个准则意义很大。就像你说的，1997年通过准则试行，随后在同年，中央纪委又颁布了一个《实施办法》，更详尽。但是，试行这个文件，应该说也符合目前国际上的一个普遍的做法，就是在防止利益冲突方面，这是一个从源头上防止腐败的主导的对策，也是国际上的一个潮流。

　　[任建明]:这个试行有什么样的问题呢？在我看来，我们规定了若干个不准，更主要的是从准则的试行开始，有人概括说我们一共规定了66个或者88个不准。我觉得它的作用就是只是明确了我们的行为界线、是非的界线，领导干部作为公职人员能做什么，不能做什么，我们这个界线在若干个方面是划分的比较清楚的。

　　[任建明]:重要的是，如果说防止利益冲突这个制度让它能够起作用的话，仅仅明确界线是不够的，他一旦过线了以后，怎么去办？在他过线的情节还不严重的时候，我们能不能够有一个响应机制，对它进行校正、规范，这就可以防止更严重的问题，比如腐败问题的发生。这个制度应该是非常好的。所以我们有必要在这个制度方面更全面地借鉴在国际上目前在防止利益冲突方面建设的经验、做法，完善我们的制度。

　　[任建明]:这次这个试行作为一个正式的制度来颁发，我想我们的意图可能也是在这个方面。但是现在我没有看到全文，我不知道我们在整个的结构上是还局限于我们过去的不准，是更多了一些不准，还是在这个制度怎么样解决信息不对称的问题，因为各国的规定利益冲突的制度，申报人是当事人自己，就是我要把这些规定公之于众，就是如果存在利益冲突的话，是你个人负有报告的义务，如果你不报告的话，这就是一个很严重的问题。报告之后，谁来审查、监督、处理？这又是很关键的一个环节。我们现在需要加上这两个环节，让这个制度能够活生生地运转起来，能够起作用，真的能起到从源头上防止腐败的作用。但是我现在没有看到正式的文件，我还不能够进行评论，但是至少是我们的努力，我们的愿望是好的。

　　09年反腐倡廉三大成果，地方制度创新意义重大

　　[主持人]:2009年中纪委监察部按照党的十七届三中全会、四中全会有关于反腐败斗争的一些要求和部署紧密地围绕工作规划，出台了一系列的反腐倡廉的制度。请任老师为大家梳理一下2009年的反腐倡廉法规制度建设的基本情况。

　　[任建明]:应该说过去的一年，在反腐倡廉法规制度建设方面还是取得了不少的成效。我把它归纳为三个方面：一是在国家法律层面，就是在年初的时候通过了刑法的第七修正案，第七修正案有两条是重要的，一条就是被称为利用影响力受贿罪，过去说离职以后再职，并不是直接的，利用他的影响力搞这种腐败、贿赂的行为，就能够一定程度受到惩治。另外一条就是修订了巨额财产来源不明罪，加重了刑期，过去是五年以下，现在可以重判到十年，而且我们法律明确要求，可以责令你这个当事人、你本人要进行说明。就是过去说的，这是其他国家立法的创制，就是举证责任倒置，你有巨额财产，你个人负有义务，说明你个人财产来源是正当的，不能解释，就推定你是不合法的。我们修订以后加重了这个刑期，更明确了举证的责任，更明确了我要没收你的非法所得。我觉得这个修正，在我们的有关两个方面都前进了一步。

　　[任建明]:第二个方面，我把它概括为党政制度或者党政、党纪、政纪处分条例。这个方面有很多。比如干部问责的规定、巡视制度的条例、国有企业领导人廉洁从业，包括一系列的在一些违反党纪、政纪的处分方面，党纪的一些解释等等，我们党内现在也在这方面做一些探索，就是类似于我们国家司法解释，做这样的一些工作，也有若干具体的制度。我觉得这也是蛮重要的，领导干部问责这样一些制度也都是很新的。

　　[任建明]:第三个方面，在我看来更有意义的，我们在法规制度建设方面，就是我们在各个地方在进行的制度上的创新实践，比如针对反腐败机构改革，在派驻机构改革深化，我看到有一些地方，有的是归口，归口以后，一个是人力资源可以统筹集中使用，其实它实质上是派驻机构在后勤保障上彻底地脱离了驻在机关，使它真正的、彻底的成为一个独立的行使监督权。有的地方虽然不是归口，但是也是给它进行垂直。我最近看到，在杭州下面有一个余杭区，它也是把它的后勤保障，过去派驻机构改革，后勤保障一直留在驻在部门。我看到一些纪检监察机关在进行一定的垂直化的改革，特别是县以下的，把一些乡镇，比如四川的南溪县、江苏的南通，都做了这样一些探索，我觉得这是很重要的。

　　[任建明]:另外我看到全国各地有些地方在农村基层监督体制上的改革创新，设立一个独立的村民监督委员会，而且是在乡镇纪委的指导培训下面，从事村一级的监督。我觉得这个更重大的意义是体现了十七大的重要精神、重大的精神，就是建立决策权、执行权、监督权这样一个既相互制约又相互协调的体制。如果我们能够找到一个样板的话，在农村基层进行的伟大的实践就是十七大精神在一个现实制度中的体现。

　　[任建明]:包括我也看到了在纪检机关内部的监督制度的改革，比如南通，它就在纪委内部设立一个监督委员会，它的副书记兼任委员会的主任，对我们纪检机关内部包括派驻机构进行监督。这个内部监督也是很重要的，它解决了信息不对称的问题。当然它要长期起作用，外部的监督也要跟上。但是这个创举，就是我们意识到我们这样一个机构，我们内部监督也是重要的。

　　[任建明]:包括几个地方先后在财产申报制度方面的试点，各有特色，都是在锐意、积极地往前迈进，要把中央规定的领导干部个人重大事项报告，把房产、经济投资纳入，显然是往前试点。我觉得这个相对我们前两类型的法规制度的建设是更大意义之所在。

　　[任建明]:未来，我个人认为，从中央，从全局的角度来说，应该给地方的创新更大的空间、更多的支持。不妨有计划地选择一些条件比较好的地方，做一些更系统配套的全面的改革试验，作为一个改革试验区，我觉得这是我们未来的真正的希望所在、信心所在。

　　[任建明]:所以我归纳了三类，但是我更看重的是后一类，就是在关键的制度改革、创新、突破方面的一些试点。

　　目前至少应该制定三部专门的反腐败法律

　　[主持人]:五次全会既提到了制度建设也提到了反腐倡廉的立法工作，提到了加强反腐倡廉立法工作，加强反腐倡廉长效机制建设，提高反腐倡廉的制度化、法律化水平。当前我们制定反腐倡廉专门法律的条件是不是已经成熟，以及我们如何推进制度化和法制化建设？　

　　[任建明]:我们国家在反腐倡廉法律制度制定方面，早期是有一些迹象，我们可能会制定一个专门的法律，后来我们就把它合并到已有的法律中，迄今为止，我们现在还没有专门的法律，应该说这是全世界的一个趋势，就是制定专门的法律制度，来治理腐败问题。早期的时候，原来不是纳入刑法，我们有人大通过的单行的法律，就是打击贪污贿赂，后来我们把它合并到刑法中。

　　[任建明]:为什么我们需要专门的法律制度呢？就是腐败这个问题是一个很特殊的犯罪。早期的时候，我们把它纳入经济犯罪，这在80年代甚至90年代的大多数时间，我们把它作为经济犯罪。后来我们纳入到刑法以后，又把它归到职务犯罪。其实，腐败犯罪和职务犯罪是两个集合，有重叠部分，但是，各自都有自己的特殊地方，不能为对方所包含的地方。我过去曾经提过这样的建议，我们的法律针对腐败犯罪从过去的经济犯罪、职务犯罪要到单独的腐败犯罪这个方向发展。所以我一直主张，我们应该积极地制定专门法。

　　[任建明]:至于说到这个条件，我个人认为，没有不成熟的因素或者是道理，我们有大量的法律制度的制定的积累，也有国际的现成的经验可以借鉴，各个国家的，包括联合国反腐败公约，都是专门的法律，我们可以借鉴。目前如果说有一些困难的话，专门的反腐败法律至少是三部：一部就是贪污贿赂法，我们怎么样更广泛的定义腐败这种行为，怎么样使这种腐败的行为钻法律空子的机会更少，怎么样惩治预防这些行为，我们要立法。另外，防止利益冲突，各国也是把它作为专门的法律，70年代，各个国家也在指定这样单行的法律。另外就是组织法，就是和我们的反腐败机构体制、法律执行相关的法律，目前这个法律还是存在一些争议，因为这个取决于反腐败机制到底怎么设立，到底应该赋予他们多大的权利，怎么样监督制约这个机构，可能一些很重要的问题还没有得到回答。但是我认为前两部专门的法律的制定，应该是条件比较成熟的。关于组织法的问题，我想，也不是说我们就有什么克服不了的障碍。

　　[主持人]:公报里提出，要抓紧解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题，以党风廉政建设的新成效取信于民，任教授，您怎样看2009年在拆迁、征地这些重大民生问题的方面打击腐败，如何加大在重点领域，特别是民生领域，在2010年继续加大力度？

　　[任建明]:这是中央很重视的，前几年损害群众利益的，现在我们又进一步强调积极回应人民群众的关切，因为这些和民生问题相关的，违法乱纪、腐败就直接侵害人民群众的利益。有些时候其他类型的腐败可能损失是转移到一个总体的国家利益、公共利益、国家税收的损失，它并没有直接的个人指向，但是这些民生问题，我想是腐败的一个特点，就是有直接侵害的对象，比如拆迁、补偿这些问题，现在也看到，引发人民群众非常激烈的抗争。因为最终给它造成的损失，就是他无屋可居，他基本的生活不能维系。

　　[任建明]:从我目前的观察，城市拆迁、农村征地补偿这些方面，特别是城市拆迁，2010年应该有望得到一个比较彻底的解决。最近国务院在研究，就是财税体制的改革。一个根源是我们的财税体制，处理好中央和地方的财权和事权的关系，你的事权和财权要配置，我们现在更多的财权在中央，事权在地方，它要履行这么多责任，没有相应的财政资源做保障，就助长了它的乱收费。

　　[任建明]:另外，现在在地方，土地的出让金是完全纳入地方的财政，这样就助长了我们现在所讲的连带问题，就是土地财政。这个问题应该说要必须很好地解决，否则如果从我们科学发展观来看，也是严重背离的，就是寅吃卯粮，本届政府更快的把地给它卖掉，我们后面的政府怎么办？所以这必须要从可持续发展的角度去考虑这个问题，我们要给以后的各界政府都要留下发展空间，不是寅吃卯粮，过度地开发，因为土地资源是不可再生的，是一个稀缺的资源。这是一个基本问题，我们现在看到，国务院已经在研究。

　　[任建明]:另外就是干部绩效考核的问题。我们能不能真正地从我们GDP、财政收入，从一些政绩工程，从这些里面真正脱离出来。这还是一个很关键的问题。作为地方政府，在干部考核体制下，当然是说能尽快地做出政绩，做出政绩又没有资源，搞所谓的经营城市，而经营城市说穿了其实就是怎么样更快地把土地运作好，使这个土地升值，更快地把土地卖掉，包括现在说，民生问题，就是说房价突涨的问题，本来已经很高，去年一年又涨了很多，而地方政府在这个过程中最担心的就是房价下降，显然这个下降，是一个稳定的可以承受的上涨，是有一定合理性的，但是现在显然是不合理的。一降下去，土地不能高价转售，这个利益就会落空，现在形成一个利益怪圈，使人民群众的利益得到侵害。

　　[任建明]:最近这些问题中央也在研究，具体的解决，有望下面一年两年能够根本上把这个问题解决。

　　网络监督是双刃剑，需制度保障反腐效果

　　[主持人]:下面我们谈一谈网络反腐这样一个问题。一篇帖子让“天价烟”局长周久耕锒铛入狱，一篇帖子让武汉经济适用房六连号的相关涉案公职人员被查处，您怎样看网络反腐对于新时期反腐倡廉当中的作用？对于纪检监察机关来说怎样利用网络这个平台推进我国的反腐倡廉建设？

　　[任建明]:网络不仅仅是一个信息技术的问题，使我们信息的透明程度、大众参与的广泛程度、便利程度、低成本，这在过去都是不可想象的，无可比拟的。比如网上用人肉搜索这样的办法。

　　[任建明]:过去是少数人监督少数人，现在通过网络这个平台可以出现一个监督者倍增的效应，关键是那些知情者，把他的信息都能够提供出来。这确实是当前这个时期我们要很好借助的一个平台、一个载体。我也看到，中纪委书记贺国强同志也是几次讲话中提到，要拓宽人民群众参与的渠道，其中突出的强调就是关注网络舆情、网络举报。我觉得这是领导机关、领导人看到这样一个非常有力的手段，是我们的技术发展给我们提供的一种很好的条件。我觉得这是很重要的。

　　[任建明]:同时我也看到，网络只是一个平台、载体，固然它和我们过去的手段比有很重要的方面，我们也有必要重视它，具体的制度去完善它。但是我想它背后的一些更重要的制度，我们需要去建设。就拿周久耕这个案例来说，通过网络反映出来的问题，还是要纪检监察机关去受理、去调查，这些还是非常重要的。这些基础性的制度是哪些呢？比如权力监督制约的问题、监督权能不能有效发挥作用的问题、民主制度的建设问题、保护举报腐败的问题，这些制度是一些支撑。我们看到网络时代之前，有的国家和地区也很好地解决了问题，包括取得反腐败的成功，在没有新平台、新载体的时候也做到了这一点。这些年我们看到香港每年在接到的几千份腐败贪污的举报里面，超过70%的人是实名举报，我们远远达不到这样的一个数字。这并不是靠网络，它是靠传统的举报渠道，就是那些基础性的制度，它能很好地发挥作用。

　　[任建明]:我觉得我们在重视网络作用的同时，还是要把我们的一些基础性的制度建设好，要把这个基础夯实。这样我们的网络作用才能更好地发挥出来，否则，我个人也相信，网络的作用也可能行之不远。

　　[任建明]:现在我们也看到，网络在目前我们管理还不到位的情况下具有两面性，就是双刃剑。一方面，发挥了人民群众监督、民主监督的作用，另一方面也形成了“网络暴力”这样的问题，甚至现在也有受“网络黑社会”操纵，短期内形成压力的影响，背后有一个利益的链条在那里起作用。目前这样一个时期两个方面都能显现出来。

　　[任建明]:如果我们加强了管理，使网络慢慢走向实名化的话，那些背后支撑的制度存在的缺陷就暴露出来了。可能目前我们看到的网络上在反腐方面的作用就发挥不出来了。所以，我觉得更根本的是背后基础性的制度。

　　[主持人]:由于时间关系，我们今天的访谈马上就要结束了。在我们的访谈中，任老师对中纪委五次全会的精神做了一个深刻的解读。正如我们“七一社区”的一位网友说的，展望2010年，有党中央的高度重视，有各级纪检监察干部的秉公执法，有了民众监督的天网恢恢，中国反腐倡廉的事业必将取得更加辉煌的成绩。再次感谢任老师做客人民网。同时，感谢各位网友的参与。下期再见！ 　　

　　（本实录根据访谈文字整理，未经专家审定）