关于制定《中华人民共和国法律监督法》的立法议案

　　【案由】

　　建议制定《中华人民共和国法律监督法》

　　【案据】

　　我国宪法第129条和《人民检察院组织法》第1条明确规定:人民检察院是国家的法律监督机关。据此，检察机关法律监督的基本定位和授权规定已经明确，法律监督是中国检察制度的根本性质和理论基础，检察机关以法律监督为职责。改革开放以来，我国检察机关适应经济社会发展的需要，认真履行法律监督职责，对维护公正执法、公正司法，保障全社会实现公平正义发挥了重要的作用。

　　然而，长期以来法律监督缺乏统一立法，有关规定主要散见于三大诉讼法，且比较原则，与实践需求不相适应，严重制约和削弱了检察机关法律监督职能的有效发挥，导致宪法对检察机关法律监督的宏观定位和基本赋权在实践中难以充分实现。

　　一、法律监督概念缺位，导致基本认识模糊。我国现有立法均未明确界定“法律监督”，对其应含的内容没有明确的阐述，导致理论界和司法实务界对“法律监督”一词和包含的内容一直争论不休，这必然会影响检察机关宪法地位的巩固和中国社会主义司法制度的完善，也必然给检察机关在依法实施法律监督的具体实践带来种种困难，严重影响法律监督的有效实施。

　　二、法律监督权限设定薄弱，手段不足，直接影响法律监督效能的发挥。知情权和调查权是监督权本身的组成部分，是实施法律监督的重要手段之一，是纠正违法行为的前提和基础，法律监督的成效在很大程度上取决于能否及时发现违法、查明违法。然而，现有关于检察机关法律监督的立法并未授予检察机关充分的知情权和调查权，监督方式多为消极的、被动的、事后的，检察机关不仅无法全面、及时掌握违法情况，而且即使发现违法线索，由于没有监督中的调查权，也无法及时有效判断查处。实践中检察机关向被监督者调阅相关材料，常常因法律依据不足遭到被监督方的抵制，使得检察机关丧失监督的主动性，无法进行全面的、主动的、同步的监督。比如，我国刑事诉讼法对检察机关的立案监督权只规定了“要求说明不立案理由”的质询权和“认为不立案理由不能成立时通知公安机关立案”的通知纠正权，导致检察机关事先根本不能全面掌握刑事发案、受案、立案活动情况，更无法主动对刑事受案、立案活动全过程进行法律监督。又如在近几年广为社会关注的民事裁判执行领域，由于法律规定不明确，检察机关往往面对当事人的申诉却因法律无明文监督依据而难以作为。检察机关知情权和调查权的缺乏、纠问权的模糊和追查权的薄弱，与刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼以及行政执法等过程的法律监督需求远远不相适应，严重制约了法律监督的有效开展。

　　三、法律后果规定缺位，严重削弱了法律监督的权威性和执行力。一个完整的法律规范应当包括适用条件、行为模式和法律后果三部分，这是“良法”的形式要件之一，否则会影响法律规范的有效执行。但从我国关于法律监督的法律规范来看，许多条文只规定了适用条件和行为模式的内容，而没有规定被监督对象不履行义务时应承担的法律后果。比如刑事诉讼法第169条关于审判监督的规定：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。” 第224条关于刑罚执行的规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”这些条文都没有对被监督者不履行义务所产生法律后果作相应规定，导致在立案监督、刑事审判监督和刑罚执行监督实践中，检察机关对发出立案通知书后公安机关不立案或者立案后不予侦查的情形、对发出纠正违法通知书后法院、监狱不予执行的情形束手无策。在民事诉讼法关于民事审判监督、行政诉讼法关于行政诉讼监督等相关规范中，也往往未对被监督对象的消极行为、甚至抵制现象加以制裁性规定。法律后果规定的缺位，使得法律监督缺乏法律刚性保障，实践中检察机关的法律监督行为以及发出的立案通知书、纠正违法通知书等法律监督文书不具有强制性和执行力，严重影响了法律监督的实际效果。

　　四、现有法律规定缺乏全面性、系统性和协调性，导致法律监督的立法远不能满足实践的需要。当前我国法律监督立法存在的主要问题是“体系散乱”的结构性问题，整个法律规范体系缺乏统一性和完整性。除宪法、人民检察院组织法和检察官法的原则规定外，涉及检察机关法律监督的法律规定主要散落在三大诉讼法中，以及《看守所条例》、《监狱法》、《海关法》和《人民警察法》等相对孤立的原则性规定。三大诉讼法均没有也无法以专章或专节形式规定检察机关的法律监督权，其中《民事诉讼法》总条款共达268条之多,关于检察机关法律监督的规定仅有5条，《行政诉讼法》75条法律条款中,关于检察机关法律监督的规定仅有2条，在目前各种民事、海事、行政纠纷不断上升的情况下,如此简单而抽象的监督条款已经不能适应民事、行政案件公正审判的要求。《刑事诉讼法》对监督对象的规定很不全面，把立案监督、侦查监督的对象仅规定为公安机关，而没有把同样具有刑事立案、侦查职能的国家安全机关、检察机关、监狱、海关规定在内，导致实践中对这些单位的立案、侦查监督缺少法律依据。对于社会各界强烈反映的行政违法行为，检察机关也因法律授权不足而无法进行法律监督；检察机关正在探索试点的民事督促起诉、行政执法与刑事司法相衔接制度、人民监督员制度等改革举措，因缺乏明确的法律依据而无法发挥其应有的效果。法律监督无法在三大诉讼法和相关法律中形成一个完整的监督体系，而且对诉讼外的法律监督没有法律规定，因此，仅仅修改三大诉讼法无法解决现行法律监督立法体系散乱的结构性问题，无法满足社会发展对法律监督的实际需要。新形势下，制定一部统一的《中华人民共和国法律监督法》，在宪法和三大诉讼法之间架起枢纽桥梁，促进法律监督的协调一体运行，已显得十分迫切。

　　近年来，随着经济社会的快速发展和司法体制改革的深入，人们对加强法律监督、维护社会公平正义越来越关注，对公共权力规范和制约的呼声越来越高，一些人大代表和法学专家、教授在提出加强检察机关法律监督职能的同时，还呼吁制定一部统一的法律监督法。北京、四川、湖北、辽宁、上海、黑龙江、宁夏浙江等省市人大常委会还就加强检察机关法律监督立法进行了有益的尝试，多数已经作出了相关决议或决定，有力地推动了检察机关法律监督工作。

　　综上，我国法律监督立法已经明显滞后于我国经济社会发展的现实需要和人民群众的期待，检察机关法律监督能力的“产出”和社会公众对司法公正需求之间的差距，也已经形成越来越大的矛盾张力。在地方人大对法律监督立法日益积累经验、逐渐走向成熟的基础上，适时由全国人大开展全国性的法律监督立法活动，条件已基本成熟。