“大棒子”要硬“胡萝卜”要甜

　　正在北京举行的十届全国人大常委会第二十九次会议，首次审议了循环经济法草案。有专家认为，这一草案最突出的特点，就是“大棒子硬、胡萝卜甜”。

　　“大棒子硬”，就是对违法行为所规定的法律责任有威慑力。草案对高消耗、高排放的行为，规定了硬性的约束措施，对各类主体不履行法定义务的行为，规定了严格的罚则，以保障法律的有效实施。这一草案共七章六十一条，法律责任就占了九条。草案对违反本法规定的政府部门工作人员，要求给予行政处分直至追究刑事责任；对违反本法规定的生产企业，针对不同情况，除没收设备、材料和产品外，还规定要赔偿损失、没收违法所得直至责令停业、关闭、吊销营业执照；对违法行为的罚款数额同其他现行法律相比，也有较大幅度提高，根据不同情况规定要处两千元直至一百万元的罚款。

　　“胡萝卜甜”，就是激励政策对企业有吸引力。草案通过制定一系列的激励政策，支持和推动企业等有关主体，自觉、自愿地发展循环经济。草案为此专设一章，对激励政策作了比较具体的规定，主要包括：建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施。其中规定，公共机构使用财政资金进行采购，应当优先采购节能、节水、节材产品及环境标志产品和再生产品，并达到国务院财政部门会同有关部门规定的比例。

　　“大棒子”和“胡萝卜”，是经济法特别是环保、节能等法律为实现其立法目的必备的“两只手”。过去在相关立法中，有的突出强调法律的强制力，忽视“诱导”和“鼓励”；有的突出强调重在激励，忽视法律的强制功能。其实，立法的这“两只手”并不矛盾，而是相互依存、相互作用，共同为实现立法目的服务。

　　法律必须有强制力。依靠国家强制力保证其实施，是法律基本特征之一。对经济方面特别是环保、节能方面的法律而言，必须要有“禁止”、“淘汰”、“限制”，必须要有“罚款”、“停业”、“吊销营业执照”、“关闭”等法律责任，这样才能具有法律必须的威慑力。当前，强调法律的强制力，也是解决“守法成本高、违法成本低”问题的现实需要。一段时间以来，在环境保护和节能领域，“守法成本高、违法成本低”问题比较突出。守法企业要上新设备，要改进工艺，要培训人员，这都需要支付必要的成本。而有的违法企业只要支付数量很少的罚款，就可以堂而皇之地继续生产。这必然导致守法企业的心理不平衡和违法企业的侥幸心理，最终影响的还是法律的有效实施，其结果是影响国家节能减排目标的实现，群众依旧无法享受到碧水蓝天。解决这一问题，根本措施就是要加大对违法行为的处罚力度，让其不但无利可图，还可能因为违法而关闭，真正使之不敢为。立法机关对此已高度重视，最近制定的一些法律的法律责任，比以前规定得要严格。循环经济法草案就加大了对违法行为的处罚力度，此次常委会会议审议的水污染防治法修订草案，更是取消了对部分违法行为处罚的上限。

　　在起草循环经济法的时候，全国人大常委会有关领导反复强调，法律一定要有力度，绝不能将循环经济法制定成一部软绵绵的法律。原来这部法律准备叫循环经济促进法，但是经过研究，把“促进”两个字去掉了。这也充分说明立法机关要制定一部约束力强的循环经济法的决心。

　　在强调法律必须有强制力的同时，也必须要强调法律的“诱导”和“鼓励”功能。从某种意义上说，法律也是作为激励机制而存在的，特别是循环经济法这种保护环境、促进节能减排方面的法律，更要强调“诱导”而不能一味地“强制”。法律制度要形成对企业的有效激励，就应该充分考虑对象的“利”与“害”之所在，而不能顾此失彼，只注重“害”而不注重“利”。促进循环经济的发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须依法建立合理的激励机制，调动各行各业各类主体的积极性，激励他们自愿走循环经济的道路。也就是说，要发展循环经济，不能光有大棒，还要有胡萝卜，既要运用管理手段强制推行循环经济，还要运用市场手段和利益机制来鼓励和驱动，比如通过税收、示范、奖励、扶持等措施，推动循环经济发展。

　　“大棒子要硬、胡萝卜也要甜”。循环经济立法，一方面要有很强的约束力，令想要违法的人望而生畏；另一方面，要有很强的吸引力，让守法者真正尝到守法、依法经营的甜头。

　　来源：法制日报 2007-8-29