把住“进口”关监管是关键

　　我国食品安全体系中最重要的问题是安全监管中存在比较严重的协调机制不健全、责任不明确的多头分段监管格局，造成食品安全管理难以有效地形成合力，难以形成有效监管。加快建立一个全面高效协调的食品安全体系是国家关于食品安全的基本法《食品安全法》最重要任务。

　　去年爆发的“三鹿奶粉事件”使得社会各界对食品安全问题给予了高度关注，制定一部完善的《食品安全法》，加强对食品安全的法制约束也显得更加紧迫。

　　建立全面协调的食品安全体系主要缘于食品安全问题的存在的诸多问题：一是管理体系中存在职责交叉和管理“真空”。我国的食品安全监管体系是一种多头分段监管体制，形成不好管、管不好、不管好的状况。有人将这种体制称作“五龙治水”，即由卫生、质检、工商、农业、商务部门形成多头监管，还有人称这种体制中有“十个婆婆”，即由农业、质监、卫生、工业、商业、环保、城管、出入境检验检疫等十部门分段监管。二是食品供应链条较长，风险传导性强，监控难度大。食品供应链从农田到餐桌，涵盖种植、养殖、加工、流通、销售等十余个甚至几十个环节，任何一点安全风险都会顺着食品供应链传递下去。三是由于食品安全体系中固有的信息不对称，消费者难以独立鉴别风险，单一的监管部门不能全面监控。在大多数情况下，消费者根本不可能充分了解食品的实际状况特别是安全状况，而单一的部门的监管只能局限于一定的范围之内，难以对食品安全在生产和消费全程形成全面有效的监管。四是经济转型时期信用体系缺失，拜金主义价值观和资本无道德现象削弱了企业在食品安全上的行为自律。

　　构建全面高效协调的食品安全体系需要从六个方面入手：

　　一要理顺管理体制，消除多头无效管理，克服长期存在“政出多门、管理交叉、责任不明”的现象，建立职权明晰、合理行政、程序得当、高效便民的监督体系。为了加强各个食品安全职能部门的协作，迫切需要成立一个超部委的国家食品安全委员会，整合各方资源，对涉及食品行业的全国领域的法律法规和标准的制订、食品安全风险监测评估等工作进行统一规划与管理，从根本上改变我国目前行政监管机构多头各自为政的格局，在明确各自职责的前提下加强各部门在技术、标准、信息、规则、行动等多方面的交流与协同。

　　二要对从种植养殖、生产加工、市场流通、食用消费各环节，即从农田到餐桌的全过程、全方位、全天候(24小时)、全地域实施全面监管。整扶相济，管建结合，“查、治、管、辅、建”同步进行。要确保食品供应链上的各主体能够共享关于食品各环节的信息，并保证信息的真实性、快速性和准确性。

　　三要健全信息披露机制和食品安全信用体系，促进消费者做出有利于“好企业”，不利于“坏企业”的消费决策，切实恢复人民群众对食品质量的信心。要增强全社会的食品安全信用意识，启用企业信用等级的评价机制，将企业卫生信息、信誉等级、行政处罚、食物中毒发生情况以及主要惩罚记录纳入企业信用档案，营造食品安全信用环境，创造食品安全信用文化，建立食品安全信用运行机制。

　　四要推行更加严格的食品生产企业的市场准入制度，形成一套食品质量安全市场准入体系。据调查，我国目前有400多万家企业和700多万家小型加工作坊从事食品工业，其中，从事技术含量最低的食品加工业的企业占52%，取得食品卫生许可证的企业约为总数的1/6，25%的企业无标准生产，15%的企业无执照生产。必须严格按照法定标准和条件实施卫生许可、生产许可等与食品生产经营活动相关的行政许可，加强食品生产经营资格管理。对违法行为，要加大处罚力度，提高违法成本；加强对龙头企业的引导，实施质量品牌战略，促进食品企业标准化生产、规范化管理、集约化经营。

　　五要实行更加严格的食品安全官员问责制，督促地方政府更加积极主动地预防食品安全事故，实现对食品生产、流通、消费的各个环节的立体问责体系，有效地处理食品安全事故。从以往的案例可以发现，有关部门失职或者渎职等行为酿成了众多食品安全事故。要明确行政主体的职责，预防与惩罚并重，完善行政执法人员责任追究机制，强化执法力度，使食品安全监管规范化、制度化。

　　六要充分发挥行业协会、特别是消费者协会等中介组织以及大众传媒的作用，强化舆论监督和社会公众监督，推动行业和企业自律，引导企业履行社会责任，切实保障食品安全。行业协会，作为政府和生产经营企业以外的“第三部门”，对各厂商享有充分信息，拥有食品安全相关的专业知识，是沟通政府、企业和市场的“桥梁”，是促使行业自律，保障公平竞争的重要力量。大众媒体则通过自身的宣传和教育功能影响消费者和厂商行为。社会监督力量的有机结合，有助于形成及时、有效、广泛的立体社会监督体系。

　　(辜胜阻系全国人大常委、内务司法委员会副主任委员、武汉大学教授)