对派出检察室历史发展的思考

　　【内容摘要】自检察机关恢复重建以来，派出检察室作为新中国检察史上的一种新生事物经历了初始建立、发展扩张、整顿和停滞、严格控制、重新探索等几个阶段。作为推动三项重点工作的一项重要检察制度，派出检察室首先应完善法律层面的缺陷，其次必须树立正确的发展方向，积极、慎重、稳妥发展。 

　　【关键词】历史发展  现实必要性  法律缺陷  发展方向 

　　2010年，最高检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，就延伸法律监督触角、促进检力下沉工作作出统一规范，要求通过积极实践与探索，把法律监督的触角延伸到基层，实现检察工作重心下移，切实畅通群众诉求渠道，推动三项重点工作深入开展，促进依法行政和公正司法。而完善派出检察室建设并发挥其功能作用，则是基层检察机关延伸法律监督触角，贯彻落实高检院指导意见的重要措施之一。本文通过对派出检察室的历史发展、现实意义、法律缺陷及发展方向作一简要探讨，藉此推动我国检察机关派出检察室建设规范、有序开展。 

　　一、派出检察室的历史发展 

　　1979年随着检察机关的恢复重建，向乡镇延伸检察职能迅速引起检察机关的重视。从1982年开始，检察机关陆续在一些经济发达、人口密集、交通便利的重点乡镇设置了派驻乡镇检察室。为规范和推动检察机关派驻乡镇检察室的建设，高检院于l989年l2月颁布了《人民检察院乡(镇)检察[1]室工作条例(试行)》。经过两年多的探索，检察机关派驻乡镇检察室工作取得比较大的成效，到1993年，“全国已在重点乡镇设置检察室1020个，设置税务检察室2613个。这些派出的基层检察室对加强检察机关与公安、法院配套办案，联系群众，反映信息，发挥了重要作用。”[1]因此，高检院于1993年4月又颁布了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》，进一步促进了派驻乡镇检察室的发展。 

　　但实践中，全国各地不仅大规模地派驻乡镇检察室，同时还建立了除税务检察室外各种派驻其他单位甚至企业的的检察室，而这些检察室“设置的范围过宽、过滥；管理工作薄弱；检察室工作人员专业水平低，不能充分发挥检察职能作用”，因此高检院于l993年7月下发了整顿检察室的通知，要求除派驻乡镇检察室、税务检察室之外的其它各类检察室予以撤销，但对派驻乡镇检察室的建设仍予以鼓励，通知指出：“重点发展派驻乡镇检察室。……各级检察机关要继续把设置和发展派驻乡镇检察室作为加强基层人民检察院建设的一项重要工作来抓，编制在50人以上的基层检察院，以及有条件的地方，可根据需要多设一些。”[2]全国各地派驻乡镇检察室的建设得到了进一步发展。 

　　修订后的刑事诉讼法对案件侦查管辖进行了调整，包括涉税犯罪案件等一批普通经济犯罪案件转由公安机关管辖，检察机关不再直接受理。根据这一案件侦查管辖范围的变化，l997年9月高检院、国家税务总局联合下发有关文件，撤销了税务检察机构。 

　　从l998年2月开始，全国政法机关开展了历时近一年的集中教育整顿活动。在此期间，各地开始对检察室设置的 

　　必要性进行反思。高检院于1998年发出通知，通知要求：[2]“对最高人民检察院明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室，以及侦查工作点等，尚未撤销或变相存在的，在1998年7月1日之前必须全部撤销。暂不新设派驻乡镇检察室，对现有派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退”。[1]尽管高检院文件没有明令撤销派驻乡镇检察室，但在教育整顿期间，全国大部分派驻乡镇检察室被撤销。 

　　2001年至2005年，各地检察院机关再也没有新设派驻乡镇检察室，并相继撤消了一些检察室，但现存的派驻乡镇检察室的问题仍然存在。2001年3月中共中央明确要求：“调整派驻乡镇检察室设置。为有利于法律监督，兼顾工作效率，各地要根据实际情况，合理调整乡镇检察室布局，作用不大的，予以撤销；确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案”。一些省市自治区据此重新批准设置了少量派驻乡镇检察室。 

　　近年来，高检院先后下发了《关于贯彻落实<中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见>的实施意见》、《2009—2012年基层人民检察院建设规划》、《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》等一系列文件后，各地检察机关对派出检察室的设置和发展日益重视，有选择地开展部分试点工作，并进行了一些行之有效的探索，派出检察室建设又逐渐走上恢复和完善的道路。海南省率先在全省范围内全面开展基层检察院派驻乡镇检察室工作。近3年来，我省宜春市检察机关积极探索，不断创新，在全市设立14个乡镇检察室，派出60名检察官“下沉”到农村一线，与基层群众“零距离接触”，逐步形成了法律监督岗、矛盾排除岗、预防服务岗“三岗联动”的乡镇检察室全新模式。 

　　二、派出检察室存在的现实意义 

　　1、派出检察室的存在有利于化解农村社会矛盾。近年来，我国的农村经济迅速发展，乡镇企业蓬勃发展，社会主义新农村建设如火如荼的进行着。但与此同时，农村的社会问题纷繁复杂，尤其是因邻里纠纷引起的故意伤害、放火、投毒案件不断增多，农村的刑事犯罪发案率呈不断上升趋势。对于此类因邻里纠纷引发的案件如果处理欠妥，很有可能导致矛盾的进一步升级，进而造成社会的不稳定。因此，如何化解农村的社会矛盾应当引起司法机关乃至全社会的高度重视。作为检察机关而言，派驻农村的检察室在其中可以发挥极大的作用。当矛盾处于萌芽状态时，检察室可以积极配合有关基层组织努力做好平息工作，把矛盾消除在最原始状态。当矛盾已经引发刑事案件时，检察室应当积极配合公诉部门努力做好刑事和解工作，尽可能避免双方矛盾的升级。当刑事案件已经判决后，检察室应解决好双方的仇恨心理以及对司法机关的对立情绪，努力做好善后工作，尽可能恢复被破坏的社会关系。 

　　2、派出检察室的存在有利于延伸检察监督视角。检察机关作为国家的法律监督机关，其法律监督是一种全面的监督，其监督的视角理应包括农村在内。因此，对于农村等基层组织的管理活动，尤其是管理活动是否依法进行、是否损害国家、社会的利益、是否侵犯其他公民的合法利益，检察机关均应具有监督意识，不应成为检察监督的盲点。设立乡镇检察室，最直接的目的就是把检察机关的工作窗口前移，及时了解社情民意，从而弥补检察机关在农村开展法律监督呈现相对薄弱的短板。 

　　3、派出检察室的存在有利于查处农村职务犯罪。乡镇、村干部贪污挪用集体土地补偿款、侵吞国家惠农资金等职务犯罪现象屡见不鲜，各种涉农犯罪得不到及时有效查处，农民权益得不到及时有效保障。在这种形势下，迫切需要检察机关提供有效的法律服务和法律保护，使农村经济向充满生机活力的方向发展。派出检察室可以积极参与农村社会治安的综合治理，接受群众的举报和申诉，查办和预防职务犯罪，协助辖区内党委、政府及有关部门妥善处理影响农村稳定的突发事件，为社会主义新农村建设保驾护航。 

　　三、派出检察室制度的法律缺陷 

　　纵观我国检察机关派出检察室的历史发展，我们可以看出派出检察室的存在具有宪法和法律依据。《宪法》第129条和130条规定，人民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院的组织机构形式由法律规定。《人民检察组织法》第2条规定：“如果省一级人民检察院或者县级人民检察院根据需要经过人大常委会批准可以在工矿区，农垦区或者林区等建立派驻机构”。这一规定，从狭义上来说，是一种点面结合的体制，县级人民检察院总领全区域，农垦、工矿、林区作为点来补充。从广义来上来说，追溯立法的本义，其中规定的“等”应作广义的解释，同时第2条规定中还有“根据需要”的前置性设定，因而设置派出检察室符合立法精神，具有宪法和法律依据。 

　　在现有的基层司法机构体系中，有关基层人民法庭、公安派出所的设置及其职能的法律依据比较明确，而关于检察室的不够明确且缺位现象突出。既然我国宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”根据该条文，应该从组织上保证公、检、法等机关分工负责、配合制约，乡镇、街道等基层检察机构的缺失显然是不妥当的。更为严重的是，检察室在人民检察院组织法中也未予规定，是导致检察室自身地位不确定的一个重要原因：《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为最高检察机关颁行的“内部”文件，相对于人民法院组织法和《公安派出所组织条例》等法律规范而言，其效力明显存在差别；乡镇检察室只能长期根据“内部工作规定”探索性地开展工作，机构设立及工作职能均缺乏法律依据，是乡镇检察室工作中的最大问题和困难，也直接导致部分基层检察院具备设置检察室的条件，因法律依据不足而难以实施。 

　　四、派出检察室的发展方向 

　　1、辩证认识派出检察室的发展过程 

　　延伸法律监督触角、促进检力下沉工作，是推进派出检察室建设规范、健康发展的重要思想源泉，我们既要总结和发扬实践的成功经验，又要汲取和借鉴以往的教训；既要在改革中发展，逐步实现统一规范，又要根据各地经济社会发展实际具体对待，不搞一刀切，确实需要设立的要及时设立，不需要或可设可不设的地方可以暂时不设，等时间成熟再设也来迟，切忌不可盲目设立。要通过延伸法律监督触角，为加强基层检察工作、推进三项重点工作落实提供坚强的保障。 

　　2、因时因事慎重稳妥推进 

　　在现阶段派出检察室法律地位不明确的情况下，派出检察室的建设必须坚持统筹兼顾，慎重稳妥，做到成熟一个，设立一个，搞好一个，在试点之后，要做好理论研究、经验总结工作，将成熟的工作思路、方法、机制进一步在一些乡镇中推行开来。派出检察室的历史发展告诉我们：检察室不能滥设，检察室的权利不得滥用，否则，是对检察权的不当行使，有损检察机关直至司法机关的形象。 

　　3、明确职能，合理定位 

　　派出检察室必须坚持依法进行和强化职能的基本原则，做到在检察机关职权范围内配置职责任务，制定工作规范，确保各项执法活动都有章可循。在重大问题上，需要建立与乡镇政府、人民法庭及公安派出所等的联系协调机制，确保乡镇政权建设真正能维护社会稳定，保护人民群众合法权益。建设派出检察室必须坚持因地制宜的原则，要量力而行，充分考虑基层检察机关现有人力、物力、财力和基层当前的执法环境、群众认可程度等多方面因素，既要全面覆盖派出检察室应具有的基本职能，又要重点突出，针对当地的实际特点重点做好某一项或几项的工作。 

　　4、规范管理，有所创新 

　　第一，派出检察室的设立、更名和撤销，应当在取得当地编制部门批准的情况下，层报省级检察院审批，严格规范审批制度，设立要有根有据。在管理上，派出院要像对待内设科室一样的标准，严格要求规范派出检察室及其所属人员的管理，避免派出院与当地党委政府相互推脱管理责任，造成对派出检察室的脱管漏管现象发生。 

　　第二，严格人员配置，在人力不足的情况下，严禁聘请检察系统以外的人员来行使检察权，保证司法程序上的合法性是开展工作的前提。 

　　第三，检察室不得自行处理信访举报案件线索，举报线索要由派出院统一管理，属派出检察室处理范围内的，由派出院安排检察室处理。坚决杜绝派出检察室演变成为独立的、不受监督的“检察院”；坚决杜绝派出检察室不经汇报私自接受举报、进行初查直至立案侦查，要强化派出检察院对检察室的监督力度，并且这种监督是全面的、全方位的监督。 

　　第四，要将强化法律监督工作与深入推进三项重点工作有机结合，完善和推行在农村、社区设立乡镇检察室，使检察工作更好地深入基层、贴近群众、服务社会，促进社会管理创新。对于涉及刑事和解的刑事案件，派出检察室可以配合侦查监督、公诉部门了解当事人的诉求、社会关注程度，有针对性地做好调解工作，可以监督有关当事人切实履行和解协议，定期回访和解当事双方，了解其生活状况，加害方的矫正表现，定期进行法律辅导，确保刑事和解的社会效果与法律效果，进而维护社会的和谐稳定。对于社区矫正人员，派出检察室可以配合有关部门做好监督、矫正工作，同时对社区矫正的决定、运作、社区矫正机关及其工作人员执行职务、社区矫正对象的权利保障进行检察监督，努力探索社会管理的新途径、新方法。 

　　[1]引自高检院检察长刘复之《最高人民检察院工作报告》——1993年3月22日在第八届全国人民代表大会第一次会议上。 

　　[2]引自《最高人民检察院政治部关于整顿各类检察室的通知》（1997年4月）。 

　　[1]引自《最高人民检察院关予搞好组织整顿加强干部人事管理若干问题的通知》（高检发[1998]13号）。