聂资鲁:推进反腐立法织密制度笼子

时间:2014-05-06 11:10:00作者:聂资鲁新闻来源:正义网-检察日报

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  据不完全统计,加上近日落马的华润集团董事长宋林、江西省副省长姚木根、山西省人大常委会副主任金道铭,十八大以来落马的省部级高官已有20余名。高官密集“落马”,我们的反腐败斗争延续了强劲势头,持续发力。十八届中纪委三次全会工作报告指出,今年要逐步落实加强反腐败体制机制创新和制度保障的各项措施。如何织密制度的笼子,治标为治本赢得时间?域外的成功经验也值得我们借鉴。笔者认为,要以国际反腐败法律法规为基准,大力推进反腐败国家立法,才能早日实现“中国梦”。

  概览:美国官员监管制度

  以美国为例。美国对官员有多重监督网。比如官员某次演讲未纳税,你的购买力超出了收入量,都可能启动一场调查。在美国,州长的权力相对来说是比较大的。但美国的各项反腐败制度,并没有对州长网开一面,相反,对其监管更是全方位和严厉。美国对政府官员的监管制度(当然也适用州长)概括有这样几个方面:

  预防性的从业规范制度。美国专门出台《公务人员廉政行为准则》等以规范公务人员的职业道德。如,对收受礼品、接受宴请旅游、利益回避、兼职、离职后的活动等方面作了禁止性规定。对违反者,视情节轻重分别给予警告、停职、离职、开除处理等;触犯法律的,追究法律责任。具体实施这些制度的是美国政府道德办公室,其职权限于联邦行政部门。其每年的官员财产审核,更是被视为对官员的廉政测试,通过与否,决定着官员去留。

  “零容忍”的惩防法律体系。历经百年的发展,美国已形成一套较为成熟和严厉的廉政法规体系,如,《政府阳光法案》等规范行政行为和公务人员日常行为,《防止利益冲突法》等处理公务人员利益冲突,《政府廉政法案》等规范反腐机构职能和权限,《联邦反腐败行为法》等对惩治腐败作出规定,等等。由于美国反腐败法律体系内容具体,而且具有较强的严密性、针对性,因此,能有效防范腐败的产生。

  协作性腐败侦查制度。美国向来推行铁腕治腐。美国有50个以上的联邦执法机构根据法律各自承担执行某类公共腐败调查的责任。如联邦调查局、司法部刑事局公共诚实处、美国检察官、独立检察官,以及各部门的监察长办公室,都在揭露、调查、起诉公共腐败方面发挥着重要作用。这些反腐机构主要采取开辟举报热线或电子邮箱、秘密调查(包括使用电子设备监控,如监听、录像、人员盯梢、跟踪)等措施和手段开展调查。

  全覆盖的监督制度。一是在野党的监督,这是一支重要的力量。为了维护本党利益,如果抓到对手的把柄,则会立即公布。二是媒体监督,通过舆论监督遏制腐败。美国的媒体素有“第四种权力”的称呼,这是美国官员十分惧怕的一种监督方式,因为媒体是肃贪的“杀手”,官员言行稍稍有闪失就可能身败名裂。一些州长被送上法庭,很多是舆论媒体介入的结果。

  如此多重的监管网,迫使政府官员不敢轻举妄动。而官员财产公示制度,也容易让各方监督力量找到怀疑的线索。

  实证:制度织密监督的笼子

  兹以几位州长落马的过程为例,说明美国严密的高官的监管制度的运行及效力。

  据媒体报道,2014年1月,美国有两名被认为是2016年总统热门竞逐者的州长遭遇了“政治麻烦”:1月21日,弗吉尼亚州前州长罗伯特·麦克唐纳及其妻子莫林遭FBI提出欺诈、借职务之便获取财产、作假证等14项指控;1月9日,新泽西州州长克里斯蒂也因其团队陷入政治丑闻“封桥门”而梦断白宫之旅。其中,FBI经过数月调查,对弗吉尼亚前州长麦克唐纳及其妻子莫林夫妇提出14项指控,其将面临数十年监禁,相关调查内容将随后交《华盛顿邮报》予以披露。2013年8月新泽西州州长克里斯蒂竞选连任州长期间,他的副幕僚长凯利为报复不支持他连任的利堡市市长,与港务局官员串通,限行该市乔治·华盛顿大桥的部分车道4天,给数十万人造成了不便。串通的证据被媒体掌握并曝光,2014年1月《纽约时报》以社论的形式宣告克里斯蒂问鼎白宫的希望“泡汤”。媒体的监督力量可见一斑。

  又如,伊利诺伊州州长罗德·布拉格耶维奇的卖官和受贿案。据报道,布拉格耶维奇虽然开出了50万美元的卖官价格,但在未成交之前就被揭露了。他的被捕是以美国联邦调查局的电话录音为证据的。2011年12月7日,他被判处十四年监禁和2万美元的罚金。在美国,像美国联邦调查局等调查机构,是可以对涉嫌贪污的政府官员进行电话监听的,媒体记者也可装扮成交易一方来进行捕风捉影式的“试探”。如果官员有以权谋私的倾向,或者表达出权力寻租的可能性,一旦通过媒体公布,即便没有实际交易而难定罪,官员的品德也不再被信任,只得辞职。

  启示:富有实效的执行机制

  美国监管官员的制度与案例,给我们的启示是多方面的:

  通过立法监管公职人员是国际通行的做法。这不仅从美国的经验看出端倪,还可从联合国的几个法律文件得到印证。因为这几个文件是对国际社会实践经验的总结和提升,同时又是为了更好地指导各国的实践。如,1996年12月,联合国大会通过了两项重要的反腐败文书:《公职人员国际行为守则》和《联合国反对国际商业交易中的贪污和贿赂宣言》,代表了国际社会对这些事项的态度意见,对各国预防与惩治公职人员职务犯罪具有重要的指导作用。又如,2003年10月,第58届联合国大会通过了《联合国反腐败公约》。作为联合国历史上第一部指导国际反腐败斗争的法律文件,它是迄今关于治理腐败犯罪最完整、全面,具有广泛性、创新性的国际法律文书,其在强调打击腐败犯罪的同时,更强调用立法、司法、行政等多学科、多层次、多领域手段综合预防腐败犯罪,为全球反腐败事业提供了基本的法律指南和行动准则。公约的预防理念和具体规定,对各国预防职务犯罪工作极具指导意义。

  美国的操作性极强的监管制度和富有实效的执行机制是我们把国际经验本土化的榜样。针对我国省部级高官犯罪的案件特点,借鉴美国的成功做法,笔者对如何有效监管高官做了一些法律思考,特提出如下建议:一是健全公务员的长效法制教育机制。预防腐败,教育是基础。所以,应着力健全和完善长效的法制教育机制,并在机制设计中注重培育公务员的廉洁意识。二是尽快出台并实施防止利益冲突法。这样可以和我国公务员法、刑法、刑事诉讼法等互为补充,从而形成一个立体式预防腐败的法律体系,有效地从源头预防和解决利益冲突问题的发生,切实维护社会的公平正义,实现社会的和谐稳定。三是加强新闻媒体和公众的监督,因为他们是防止腐败的有效力量。四是综合治理,多管齐下,防止各类腐败现象的发生。

  (作者系湖南大学法学院教授、博士生导师)

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