新加坡廉洁印象

时间:2013-10-30 16:41:00作者:彭武林新闻来源:正义网

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  新加坡共和国是位于东南亚马来半岛南端的一个岛国。自1965年独立后,新加坡在40余年内迅速转变成为亚洲四小龙之一。新加坡是全球最富裕的国家之一,也是全球最易经商和犯罪率最低的国家,在教育、城市建设和环保等方面都走在世界先进行列,并以稳定的政局、廉洁高效的政府而著称,成为举世公认的廉洁国家。

  2013年7月21日至8月3日,广西壮族自治区人民检察院职务犯罪预防专题赴新加坡培训班,由自治区院副检察长卫福禧带队一行十八人赴新加坡培训学习,以探究其廉洁高效的奥秘和职务犯罪预防策略。

  两周的培训由丰富多彩的专题课和相关参访组成。从初步了解新加坡的政治、政党国情概况,到法律制度与执法特点分析;从新加坡公务员管理和政府高效廉洁的策略,到电子政务与网上审批监察系统,再到拜访高等法院、贪污调查局、检察总署,多元的培训组合使我们对新加坡的廉政体系有了较为全面的了解。

  没到新加坡之前,高薪养廉是我们对其廉政制度的第一印象,其实这是对新加坡廉政制度的最大误读!新加坡作为世界上最清廉的国家之一,决非高薪养成,高薪的实质是揽贤而非专为养廉。首先,新加坡是先有廉政,后有高薪。在实行高薪制之前,新加坡已经较好地解决了廉政问题。实行高薪制的主要目的不是养廉,而在于揽才引贤,吸引最优秀的人才到政府任职,从而实现精英治国战略。其次,高薪是相对的。公职人员的工资与企业家、律师、医生等社会精英相比,并不算高,而且除薪金外不再享有住房、用车等额外待遇。第三,高薪主要是指政务官而非公务员。一般公务员(管理执行类)的起点薪酬仅为2000至3000元新币。

  说到新加坡,很容易使人联想起残酷的鞭刑,很多人据此误认为新加坡对腐败行为的处罚也是严刑峻法。事实上,鞭刑只适用于暴力犯罪及破坏社会管理的犯罪,并不适用于贪污贿赂犯罪。对腐败行为的处罚,相对于我国来说,并不很重。比如对于提供、接受或索取贿赂者的单次犯罪,一般处罚是最高罚款10万新元或最高5年监禁(可以并处),情节严重的,也不过最高处7年以下监禁。而我国刑法规定,贪污受贿10万元人民币以上就可以处以10年以上有期徒刑、无期徒刑甚至死刑。新加坡反腐之严应该是其立法上的严密和执法上的严格,而不是惩罚上的严酷。

  新加坡之所以能够成为世界上最清廉的国家之一,不是因为高薪养廉,也不是因为严刑峻法,而是因为新加坡政府及其人民经过几十年的努力,建立起一整套相互呼应、相互依存的,以建立“高度诚信社会”为目标的廉政建设预防体系。在这个体系中,每一个核心要素都不可或缺,而又都强烈依赖其他要素的支撑,正是这一体系诸要素的共同完美运转,才成就了美丽新加坡、富裕新加坡、清廉新加坡!

  新加坡廉政建设预防体系主要有以下四个方面:

  一、廉洁诚信的治国战略,是廉政建设预防体系的根本

  《论语》中有个著名的“子贡问政”的故事,子贡问孔子:“一个国家要想安定平稳需要哪几条?”孔子说:“足兵,足食,民信之矣。”意思是:国家要强大,必须兵精、粮足、人民对国家要有信仰。子贡又问:“如果非要去掉一条,你去什么?”孔子说:“去兵。”子贡再问:“如果还要去掉一条呢?”孔子说:“去食,自古皆有死,民无信不立。”民无信不立的意思是:人没有信用就没有立足之地。一个国家不能得到老百姓的信任就要垮掉。从这个故事,可以看出诚信对于一个国家的重要性。

  新加坡在殖民时期特别是二战以后到1959年人民行动党执政前,腐败猖獗,民怨沸腾,腐败使得人民对这个国家已失去了最基本的信仰。以李光耀为首的人民行动党执政后,充分认识到清除腐败是取信于民的关健,为此崇尚儒家文化的李光耀上台后的第一件事就是树立人民对政府的信任,提出了“廉是立国之本,清为当政之根”,把廉洁上升为国家战略。

  作为新加坡的执政党,人民行动党很注重自身的表率作用,奉行实干兴邦的理念。人民行动党党员参加会议等集体活动都一律着白色制服,以显示其清廉形象。人民行动党领袖反腐立场坚定、率先垂范,李光耀执政几十年,政敌颇多,非议不少,却从未有人指责他贪污受贿、腐化堕落。强烈的清廉意愿,会产生潜移默化的作用,表现在治国理政的多个方面。

  另外,新加坡所创造的经济腾飞和社会风尚良好这两个奇迹,都离不开其全民道德教育的成功开展。新加坡是一个华人居多、文化多元的社会,却选择了儒家思想作为其国家意识和治国纲领。李光耀特别推崇儒家文化,第二任总理吴作栋也是儒家文化的积极拥护者,提出“儒家基本价值观应上升为国家意识”。新加坡把儒家文化倡导的忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻这“八德”作为整个社会尊崇的道德准则和行为规范,每年开展20多场社会道德教育活动,倡导诚信、廉洁。新加坡还从立法上规定公民对反腐败也承担责任。有关法律规定,公民知晓贪污腐败而不检举的,将要受到起诉并追究法律责任。上世纪80 年代,新加坡开始实行并不断加强全民道德教育;90 年代,政府颁布了《共同价值观白皮书》作为长期指导新加坡公民道德教育的纲领性文件。经过日积月累、锲而不舍的教育,新加坡国民思廉、倡廉、践廉的氛围浓厚,行动自觉。与此同时,新加坡吸收西方文明的精髓,强调依法治国,提出反腐败“四项原则”,即法律面前人人平等、法律里面人人自由、法律外面没有民主、法律上面没有权威。在新加坡,即使随地吐痰、乱扔垃圾等行为都会被处以重罚,贪污行为作为严重罪行更是无容身之地,贪污腐败者在社会中难以立足,甚至沦落到“千夫所指、不病而死”的境地。例如一位即将退休的博物院院长因收受4万新元被判刑一年,为此他不仅丧失了全部养老金,妻子也因社会舆论压力而自杀,出狱后生活窘迫,晚景凄凉。

  几十年来,新加坡坚持靠领袖示范、靠品德教育、靠制度保障,努力引导社会风气,使崇廉思想从国家意识潜移默化为国民的自觉行动,成为新加坡人的生活习惯!人们在探讨新加坡廉政经验时,往往过分地关注其法律制度等刚性的东西,其实,法律制度是以社会的主导价值观为基础的,刚性的制度离不开柔性力量的支撑。

  二、独立权威的肃贪专门机构,是廉政建设预防体系的重要手段

  为了肃贪倡廉,新加坡政府于1952年成立了反贪污调查局(CPIB)。反贪污调查局是新加坡防止和反对官员腐化行为的专门机构,其直属于总理公署, 由总统任命,向总理负责,在组织和体制上有很大的独立性和权威性。该局由行动部和行政与特别支援部两大部分组成。行动部负责调查工作,行政与特别支援部是为保障调查职能顺利实施而设置的管理、咨询和支援的综合服务机构。为了保证其职责能够得到完全履行,新加坡贪污调查局被赋予了许多特权,如直属总理,不受其他部门的干扰;可以行使刑事诉讼法授予警方的一切与调查相关的特别权力;局长或特别调查员有权无需逮捕证即可先行逮捕任何涉嫌贪污、受贿的人等。贪污调查局科学有效的制度设计,保证了其在新加坡反贪斗争中能够屡建奇功、所向披靡。

  反贪污调查局主要职责有两项,一是进行廉政监察,侦办贪污受贿舞弊案件并将侦办结果移送公务员委员会作纪律处分,触犯刑律的则移交检察长公署提起刑事起诉。二是防止贪污行为,贪污调查局内设有专司预防贪污的部门(类似于我国检察机关内部的职务犯罪预防局的职能),该部门负责审查和研究那些容易发生贪污腐败行为部门的管理程序和工作程序,寻找管理上的漏洞和工作程序上的问题,并提出能够减少错误行为发生机会的措施和建议。该局参与国家官员的任命考察,以确保那些有不良记录的人不会被任命到重要的工作岗位上。该局官员经常与公务员谈话,特别是与那些同公民接触较多、联系密切的行政和执法部门的官员谈话,向他们宣传腐败行为潜在的危险,并对他们提出如何避免卷入腐败案件的建议和忠告。贪污调查局还经常通过举办讲座、印发宣传手册等方式,对公务员进行预防教育。

  三、有效的立法和执法,是廉政建设预防体系的有力保障

  新加坡在短短十几年就把一座社会秩序混乱、民生凋敝的城市,建设成一个经济繁荣、社会秩序井然、人民安居乐业的新兴国家,与其廉政法制建设的成就有着密切的关系。

  一是法律完备,系统性强。新加坡宪法、行政法律、刑事法律方面都有详细规定,多年来,它坚持依法推行廉政建设,严格公务员的道德行为和纪律规范,制定了《公务员法》、《公务员行为准则》、《公务员纪律条例》、《财产申报法》等对公务员的责任、权利和义务、言行举止、福利待遇以及奖惩等都作了明确规定。 特别是制定了专门惩治腐败犯罪的《防止贪污法》,对各级公职人员形成一套严格管理、“步步设防”的约束机制。此外,为了给公务员退休后提供可靠的生活保障,新加坡政府制定了完整的《中央公积金制度》,规定所有参加社会工作的人员,包括政府公务员、企业职员都必须参加公积金制度,要求每人按每月工资的20%扣交公积金,而政府和企业也按该职工月薪的20%提供公积金,工作时间越久,积蓄越多。如果在职期间廉洁奉公,没有贪污腐败等违法行为,退休后全家生活富裕,安居乐业。一旦在职期间有贪污受贿等不法行为,不仅会被开除公职或判刑,在政治上身败名裂,还会被没收所有公积金,在经济上倾家荡产。公积金制度成为新加坡政府防止腐败的强大保证。

  二是注重实效,可操作性强。如《防止贪污法》特别规定了贿赂推定制度,只要行贿或受贿任何一方提供证据证明对方受贿或行贿,而对方又提不出相反的证据,贪贿罪即可成立,这就解决了贿赂案件因“一对一”而缺乏旁证、无法定案的难题。

  三是连锁惩罚,警示性强。假如公务员贪污受贿,就会被判刑坐牢,开除公职,取消养老金,不能再聘用为公务员,连自办企业都不能当董事,同时犯事公务员的直接领导也要承担连带责任。这种连锁效应,代价巨大,警示性强,使公务员不敢铤而走险、以身试法。

  四是执行严格,约束性强。如前国家发展部部长郑章远1986年受到贪污调查局调查指控,尽管李光耀与其私交深厚,但并未因他“劳苦功高、人才难得”而心慈手软。郑章远最后畏罪自杀,留下遗书表示“用自杀来表达对新加坡法律的尊重”。

  另外新加坡还有种种法律规定:随地吐痰者第一次罚款600美元,第二次罚款1200美元;在公共汽车、地铁、电梯、戏院及政府办公大厦等公共场所禁止吸烟,违者罚款;在公共厕所大便之后不冲水也罚款;乱穿马路、买卖盗版光盘,都要罚款。三国时期刘备曾说:“勿以善小而不为,勿以恶小而为之”。有人戏称新加坡是“罚款之国”,然而,正是这么多严格的法律规定,使新加坡的人民养成遵纪守法的良好社会风尚,社会秩序井然。

  四、利用电子信息技术打造的“高效政府”,是廉政建设预防体系的强大基础

  “低效是腐败的温床”,为防止腐败,降低成本,新加坡是全世界最早推行“政府信息化”的国家之一,也是全球公认的电子政务发展最为领先的国家之一。“电子政府”既可以降低以办公费用为表现的有形政府开支,同时因为“电子政府”大大提高了政府的工作效率,所以降低腐败造成的隐性成本的作用十分显著,使隐性成本有形化,减少暗箱操作,树立阳光政府形象。经过20多年的不懈努力,新加坡电子政府取得了举世瞩目的成就,拥有了世界上最先进的电子政府基础设施,为政府行政公开化和透明化,扩大公众对公共管理的参与、实现政府采购的网上交易等,提供了有力的支撑平台。目前,政府的信息交换、公文流转和处理已可以全部通过网络进行,据测算,新加坡电子政务每年大约可以为政府节省4600万美元。2010年对新加坡民众的一项电子政务调查显示,接近90%的民众对政府提供的电子服务的质量表示满意,超过90%的人推荐别人使用电子服务与政府沟通。同时,在国际组织和机构的各项研究和排名中,新加坡一直处于前列,为此,新加坡也成为全球政府效率最高的国家之一。

  新加坡政府非常注重寓廉政要求于制度建设中,建立和不断完善公务员制度和现代行政管理体制,对政府的公务行为和公务员的行为都作出了非常明确而具体的规定。例如,他们订立了《公务员指导手册 》并使每个公务员人手一册,手册对各个部门公务员的言行举止、工作纪律、政治行为都作出明确的规定。这些规定大致可分为几个方面:保密方面;广播、出版;访问;公务员的兼职;私人投资;个人利益和公共利益;参加政治活动;接受礼品问题;借债放债;防止贪污问题等。由于一切都有明文规定,从而提高了政府行为和公务员个人行为的规范程度,减少了不必要的行政程序,提高了办事效率。

  新加坡公务员的录用制度严格,除强调公开、公平、择优录用和一定的学历资格条件外,还对应聘者品德、修养等个人背景情况进行严格而详细的审查,防患于未然,有效地防止那些染有不良嗜好和品行不端的人进入公务员队伍,为政府机构的廉洁运作创造了必要的条件。

  新加坡的成功,来源于新加坡政府的“诚信、廉洁、高效”,更来源于新加坡人民强烈的危机意识和坚持不懈的创新观念。观念改变思维,思维改变行为,行为改变习惯,习惯改变命运!正如新加坡国父李光耀所说“一个民族的命运不是注定的,而是取决于这个民族的意志力。”新加坡的清廉美名也并非一蹴而就,而是四十几年不懈努力的结果!

  广西恭城县检察院检察长 彭武林

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