【关键词】
行政公益诉讼 耕地保护 违章建筑 依法全面履职
【要旨】
对于非法占用耕地违法行为,行政机关未依法履行监督管理职责的,检察机关经检察建议督促后,违法行为持续存在的,应当向人民法院提起行政公益诉讼。
【基本案情】
2013年5月,随县齐心石材厂(以下简称齐心石材)未经批准,擅自占用随县唐县镇双丰村五组1.2万平方米耕地及其他农用地,用于建设厂房、办公楼、堆料场及附属设施,不符合土地利用总体规划。同年12月16日,随县原国土资源局责令齐心石材限期拆除土地上新建的建筑物和其他设施、处以罚款7万元,齐心石材缴纳罚款后,并未实施拆除行为。2018年6月,随县原国土资源局向随县人民法院申请强制执行,因申请逾期,被随县人民法院驳回。
2019年3月,因机构改革,随县原国土资源局、原住房和城乡建设局等部门职责整合,组建随县自然资源和规划局。针对齐心石材前期非法占用耕地及其他农用地行为,随县自然资源和规划局采取办理农用地转建设用地措施,将齐心石材生产车间非法占用的5537平方米土地转为建设用地,但齐心石材办公楼及大部分石材堆场不在城市建设用地批复方案之内,且涉案土地均未办理供地手续。2019年以来,齐心石材另非法占用3783平方米耕地及其他农用地。
【调查和督促履职】
2019年上半年,随县人民政府在全县范围内开展石材行业专项清理。随县人民检察院(以下简称随县院)在履行职责中发现随县原国土资源局未依法履职的案件线索,遂立案调查。经调阅行政执法卷宗、实地走访、现场勘查,查明了齐心石材非法占用耕地及行政机关履职不到位的事实。
2019年8月28日,随县院向县自然资源和规划局发送检察建议书,建议该局依法履行监督管理职责,责令齐心石材限期拆除土地上新建的建筑物和其他设施、退还土地、恢复土地原状。
2019年9月16日,县自然资源和规划局回复随县院:因企业生产经营困难作出上述处理决定,正在督促整改;对新增违法占地行为正在调查处理。同年12月24日,随县自然资源和规划局向齐心石材送达行政处罚决定书,对齐心石材新增违法占地3783平方米行为予以行政处罚。但对齐心石材2013年非法占地行为未重新作出行政处理,齐心石材非法占地行为持续存在,社会公共利益仍处于受侵害状态。
【诉讼过程】
2020年6月1日,随县院向随县人民法院提起行政公益诉讼。请求判令撤销随县原国土资源局行政处罚决定书,责令随县自然资源和规划局在一定期限内继续履行监督管理职责。
同年7月17日,随县人民法院公开开庭审理了本案。
法庭审理过程中,随县自然资源和规划局答辩称:齐心石材系唐县镇政府招商引资企业,存在“边建设、边办理用地手续”情况,因调整产业布局等原因未能完成供地手续;将按照法院判决,重新对齐心石材违法行为进行处理;已对新增违法占地行为进行处理。
随县院向法院提交了涉案行政执法材料、现场勘查笔录、证人证言、《省人民政府关于随县2018年度第9批次城市建设用地的批复》《土地征收公告与补偿方案》等证据。同时提出辩论意见:随县自然资源和规划局负有辖区内土地违法行为监管职责,其对齐心石材不符合土地利用总体规划擅自占用土地违法行为,未依法责令齐心石材退还土地、恢复土地原状,适用法律法规确有错误;在申请强制执行逾期后,没有采取向县政府和向上级国土部门报告、停止办理与本案有关的许可、审批等手续,没有穷尽行政管理手段;其采取办理农用地转建设用地措施,既与生效的行政决定相悖,也违反《国土资源行政处罚办法》等规定;随县自然资源和规划局应当依法继续履行监管职责,强化耕地保护。
2020年7月23日,随县人民法院作出一审判决,判令撤销原行政处罚决定书,责令随县自然资源和规划局在判决生效六十日内,重新对齐心石材的违法行为作出行政处理;同时责令随县自然资源和规划局继续履行监管职责。
案件判决后,随县自然资源和规划局积极履行职责,依法重新作出了行政处罚决定,责令齐心石材将非法占用的11483平方米土地退还给随县唐县镇双丰村村委会,没收4215.8平方米的建筑物,处以罚款122369元。截至目前,齐心石材已缴纳罚款122369元,涉案土地已经全部退还至村委会。同时,不符合土地利用规划的5689平方米耕地上的附着物已全部拆除,恢复土地原状。
【典型意义】
守住耕地保护红线,是土地资源保护的基本国策。对于非法占用耕地的违法行为,检察机关充分发挥公益诉讼检察职能作用,首先通过检察建议督促行政机关依法履行监督管理职责,严格落实耕地保护政策。对于行政机关仍不依法全面履职的,依法提起诉讼,彰显“耕地红线不能碰”的底线。
对于行政机关不依法全面履职的判断和认定,应当以法律规定的行政机关法定职责为依据,以是否全面运用行政监管手段制止违法行为,国家和社会公共利益是否得到有效保护为标准。
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