【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 国有建设用地使用权 闲置土地认定 督促无偿收回
【要旨】
国有建设用地使用权人超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,检察机关可以督促自然资源部门依法调查并认定涉案宗地构成闲置,对因使用权人自身原因造成未动工开发满两年的,督促自然资源部门依法无偿收回国有建设用地使用权。
【基本案情】
2010年11月30日,嘉兴某光电科技有限公司(以下简称“光电公司”)与原浙江省嘉兴市国土局(后变更为嘉兴市自然资源和规划局)签订《国有土地使用权出让合同书》。光电公司以2606万元取得嘉兴市秀洲区某镇113亩国有建设用地使用权,规划建设5幢厂房及培训、研发中心等房屋。合同约定涉案宗地建设项目在2012年1月31日之前开工。
2011年12月,光电公司仅为其中两幢厂房桩基办理施工许可并实施作业,之后无其他开发建设行为,造成涉案国有土地上建设项目停滞。
【调查和督促履职】
2017年9月,嘉兴市秀洲区人民检察院(以下简称“秀洲区院”)在办案中发现该国有土地闲置问题线索,向上级检察院汇报相关情况。2018年3月21日,秀洲区院立案调查。
秀洲区院经现场勘验,调取国有土地使用权出让合同、建设工程规划核实确认书等证据材料,询问国土资源主管部门、某镇政府等相关工作人员,查明光电公司超过国有土地使用权出让合同约定的动工开发日期未动工开发,导致国有土地长期闲置的事实。根据《闲置土地处置办法》第二条规定,闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。对于何为“动工开发”,该办法第三十条第二款规定,动工开发是指依法取得施工许可证后,需挖深基坑的项目,基坑开挖完毕;使用桩基的项目,打入所有基础桩;其他项目,地基施工完成三分之一。《国有土地使用权出让合同书》约定的建设项目动工开发日期为2012年1月31日之前,但光电公司仅于2011年12月为其中两幢厂房桩基办理施工许可并实施了桩基作业,之后便未进行其他实质性开发建设行为,秀洲区院认为该情形不符合“动工开发”的规定和约定,涉嫌构成闲置土地。
根据《中华人民共和国土地管理法》《闲置土地处置办法》等规定,市、县国土资源主管部门负责闲置土地的调查认定和处置工作。2018年5月7日,秀洲区院向原嘉兴市国土局发出检察建议,督促该局对光电公司闲置土地的违法行为,依法启动调查、认定工作。检察建议发出后,原嘉兴市国土局于2018年8月13日开展调查,并于9月5日向光电公司发出《闲置土地调查通知书》。11月6日,作出《闲置土地认定书》,并在其门户网站上向社会公开了涉案闲置土地的相关信息。
在原嘉兴市国土局认定闲置土地后,秀洲区院对行政机关履职情况和国家利益受损情况继续跟进调查。从某镇政府调取双方历年来形成的投资协议及补充协议、往来函件,查明原嘉兴市国土局于2011年1月19日交付113亩建设项目用地后,并没有发生因政府原因导致光电公司客观上无法按期动工开发的规划、面积、用途改变等情形。在嘉兴市两级检察机关的督促、推动下,并经嘉兴市人民政府批准,原嘉兴市国土局于2018年12月5日作出《收回国有建设用地使用权决定书》,决定依法无偿收回涉案闲置土地使用权。2019年1月22日,嘉兴市自然资源和规划局在《嘉兴日报》公告注销涉案国有建设用地使用权证书。
光电公司不服,向浙江省人民政府申请行政复议,最终省政府维持原决定。光电公司又向嘉兴市中级人民法院、浙江省高级人民法院提起行政诉讼和提出上诉,均被依法驳回。在行政复议及行政诉讼期间,嘉兴市两级检察机关积极与相关部门沟通,提供法律意见,为行政机关决策提供参考。
【典型意义】
土地是国民经济的物质基础,土地闲置使有限的国土资源得不到有效利用,是社会财富的巨大浪费。对于部分企业因自身原因取得国有建设用地使用权后迟迟不开工的违法行为,检察机关充分发挥公益诉讼检察职能,首先通过检察建议督促行政机关依法作出土地闲置认定,跟进督促、支持行政机关依法作出相应的处置决定。在后续行政复议及行政诉讼期间,检察机关可以立足职能,支持行政机关积极应诉,共同维护国家利益和社会公共利益。
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