【关键词】
上下联动 协作配合 跟进监督 耕地保护
【基本案情】
2014年7月起,河南省某市某机动车辆检测有限公司未经批准,擅自占用某村44.03亩永久基本农田、9.9075亩其他土地修建机动车检测站。2016年2月,原某市国土资源局某区分局(机构改革后称某市自然资源和规划局某区分局,以下简称区分局)在日常巡查中发现线索,对该公司下达《责令停止违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》,并对其违法占用土地行为进行立案调查。同年3月23日,区分局以原某市国土资源局名义(该区当时为非独立行政区划,由某市政府代管,市国土资源局委托区分局行使行政执法权)对该公司作出行政处罚决定:1.对违法占用的永久基本农田处以每平方米30元罚款,罚款计880680元;对违法占用的其他土地处以每平方米10元罚款,罚款计66050元。罚款合计:946730元。2.限十五日内拆除在违法占用土地上新建的建筑物、构造物和其他设施。同时,该案涉嫌非法占用农用地罪,区分局申请市耕地破坏鉴定委员会对耕地破坏情况提出鉴定意见后,依法移送司法机关追究刑事责任。2018年8月9日,案涉公司负责人平某被法院判处有期徒刑一年,罚金5万元。
该公司在法定期限内既未申请行政复议或提起行政诉讼,也未自觉履行行政处罚决定。2017年1月15日,区分局经催告后,向区法院申请强制执行。区法院认为该行政处罚系以市国土资源局名义作出,不属于其管辖,以此为由不予受理。
上述土地违法行为行政处罚决定一直未执行到位,违法建筑物未被拆除,违法状态持续存在。
【监督和协作配合情况】
2021年3月,区检察院在开展全国检察机关土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中发现本案线索,遂依职权启动监督程序。
调查核实、合力督办。该案非法占地面积大、时间跨度长、背景复杂,违法占地持续7年之久。最高检行政检察厅将该案作为专项活动挂牌督办案件,要求省、市、区检察院行政检察部门坚持监督与支持并重,与各级自然资源主管部门形成执法司法合力,督促有关单位尽快修复被破坏的耕地。在办案过程中,省、市、区三级检察院多次派员到现场调查核实,调阅执法卷宗,与自然资源主管部门多次召开座谈会。在深入调查核实的基础上,检察机关认为,区分局作出案涉《行政处罚决定书》时不具有行政处罚主体资格,以其上级主管部门名义作出决定,区法院以不属于其管辖为由不予受理,有该区作为经济先行区,当时存在管理体制不顺畅、法律地位不明确、权力责任不清晰等特殊的历史背景因素。2021年3月,河南省自然资源厅、河南省高级人民法院、河南省人民检察院等九单位联合下发《关于完善自然资源行政执法体制机制、促进执法监管长效常治的实施意见(试行)》,规定:对于因不可抗力或其他历史原因超出申请强制执行期限的案件,由相关部门采取“一事一议”的方式依法处理。该案行政处罚决定虽系5年前作出,但案涉违法建筑物并未拆除,土地违法状态一直持续,对此必须予以整改落实。于是,区检察院分别向区分局和区法院发出检察建议,督促各司其职,履职尽责。为加快案件办理进度,2021年6月,最高检行政检察厅与自然资源部执法局对本案进行联合督导。
跟进监督、延伸成效。最高检行政检察厅和省、市两级检察院行政检察部门把尽快拆除违法建筑、恢复永久基本农田作为目标,持续指导支持区检察院开展监督,主动协调自然资源主管部门、当地政府等有关方面召开座谈会,研判、制定解决途径。针对行政相对人误认为自己曾因此受过刑事责任追究已承担了相关责任,于是就不再履行拆除责任的情况,区检察院、区分局多次向其开展释法说理,结合同类案件进行警示教育。2021年12月3日,最高检行政检察厅和自然资源部执法局赴该市对本案进行再次督导。经过多级地方政府和多部门共同努力,行政相对人认识到了自身违法行为的严重性和违法占地的危害性。2021年12月6日,行政相对人开始自行拆除违法占用土地上的建筑物、构造物。目前,该案违法占用土地新建的建筑物和地面硬化已全部拆除到位、复垦到位、恢复耕种。
【典型意义】
粮食安全是国家安全的重要基础,耕地是粮食生产的命根子。保护耕地是“国之大者”,事关国家粮食安全。检察机关在办理土地执法查处领域行政非诉执行监督案件时,要认真贯彻习近平总书记关于坚持最严格的耕地保护制度、坚决遏制土地违法行为、牢牢守住耕地保护红线的重要指示精神,加强与自然资源主管部门沟通协调,形成工作合力,充分发挥行政执法和行政检察衔接机制与案件衔接平台的作用,锲而不舍,持续关注,跟进监督,破解违法占用土地拆除复耕难题,助力守牢耕地保护红线。本案中,检察机关和自然资源主管部门针对特殊历史原因形成的土地执法查处领域行政非诉执行案件管辖不明、受理不畅、执行不力等长期存在的问题,基于违法行为持续存在的事实,依照有关规定,促使行政相对人自行拆除违法占地上建设的建筑物,彻底解决了长达7年的违法占用耕地问题,在保障国家粮食安全,维护国家利益和社会公共利益中彰显了行政检察担当。
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