【关键词】
行政非诉执行监督 黑土地保护 违法占用土地 检察建议
【基本案情】
2017年4月,吉林省某县某镇村民王某未经批准,擅自占用一般耕地8.02亩用于建设饭店、洗车场。同月,原某县国土资源局(机构改革后称县自然资源局,以下统称县自然资源局)执法人员巡查发现王某违法行为,即口头予以制止,随后下达了《责令停止违法行为通知书》。县自然资源局经立案调查,于2017年7月14日作出行政处罚决定:责令退还违法占用土地,限期十五日内拆除在违法占用土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状;处以罚款26748.75元。王某收到处罚决定后,缴纳了罚款,但未拆除违法建筑物、恢复土地原状,亦未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。县自然资源局依法催告后,向县法院申请强制执行,县法院裁定准予执行,明确由县政府组织实施退还土地、拆除违法建筑物、恢复土地原状的处罚决定内容。县政府组织相关部门对某镇类似违法建筑统一拆除过程中,县自然资源局协助督促王某自行拆除。2018年,王某自行拆除了违法建筑物,但拆除后建筑垃圾未能及时清理,未恢复成耕地。
【监督和协作配合情况】
2020年8月,某县检察院在开展保护黑土地专项行动中发现该案线索,遂依职权启动监督程序。
调查核实。县检察院通过对现场实地踏查,发现违法占用土地上的建筑物已拆除,但该土地被砂石和建筑垃圾覆盖,且停放多台报废车辆,未恢复土地原状,达不到耕种条件。经过调阅县法院、县自然资源局执法卷宗、询问相关人员,了解到类似违法占地执行后达不到复耕条件的案件数量较多,黑土地未得到有效保护。
监督意见。县检察院经审查认为,行政处罚及执行的最终目的是为了保护耕地资源,依照《土地管理法》规定,自然资源主管部门统一负责土地的管理和监督工作,对耕地保护负有法定职责,该案执行后历经两年时间仍未恢复耕种条件,问题症结在于耕地恢复责任没有落实到位。经与县政府及自然资源局沟通,为尽快恢复黑土地原状,达到复耕条件,县检察院向县自然资源局制发检察建议,建议及时履行土地监督管理职责,推动涉案土地尽快恢复耕种条件。
监督结果。县自然资源局收到检察建议后,积极作为,立即联系王某、当地政府及相关部门,将黑土地恢复原状,复耕复种。
延伸调研。针对违法占地执行不到位,未恢复耕种条件问题,县检察院联合县自然资源局对2017年以来县自然资源局作出的行政处罚决定160余件进行逐案排查,重点排查是否恢复耕种条件、罚款是否缴纳。检察人员与县自然资源局执法人员到案发地进行实地踏查、走访、现场调查,发现有的违法建筑物虽然拆除了,但在原址上又重新建起了简易房,有的拆除不彻底,没有恢复黑土地原状,达不到耕种条件。排查后一致认为违法占地案件拆除建筑物后,存在黑土地复耕“最后一公里”落实不到位问题。
专项整治。为解决土地复耕“最后一公里”问题,县检察院组织召开由县自然资源局、公安局、林业局、水利局、税务局、环保局、农业农村局、农村经济管理总站等8个单位参加的保护黑土地联席会议,共同签署《关于建立开展黑土地保护工作协作机制的意见》,围绕黑土地保护,就各单位分工配合、信息共享、联动机制和责任落实达成共识,就执行后黑土地复耕问题建立了“自然资源部门牵头,相关部门协作配合”的工作制度,明确保护责任,形成黑土地保护合力。
工作协作机制建立以来,县检察院相继制发检察建议27件,联合县自然资源局进行案件回访,采取实地调查、问卷调查等方式,确保复耕效果,共复耕黑土地20.23亩,督促收缴罚款34814.65元,促使55749.7元罚款进入执行程序,拆除违法建筑物1540平方米。
【典型意义】
黑土地是珍贵的土壤资源。习近平总书记在吉林考察时强调,“采取有效措施切实把黑土地这个‘耕地中的大熊猫’保护好、利用好,使之永远造福人民。”近年来,违法占用黑土地进行非农建设等各类违法行为多发。行政处罚作为惩戒违法、保护耕地的法定手段,在被处罚人不主动履行义务的情况下需要借助强制执行来实现。法院根据行政机关申请作出准予强制执行的裁定后,应当及时拆除违法建筑物、恢复耕地种植条件。这也是自然资源行政执法和执行中的一个难题。检察机关与自然资源部门立足各自职能,结合办理个案推动系统治理、诉源治理,促进区域内涉耕地保护难题得以解决,合力破解耕地恢复“最后一公里”问题,严守耕地红线,落实耕地保护责任。
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