【关键词】
行政非诉执行监督 恶意注销 完善行政处罚程序
【基本案情】
2016年2月,某金属矿砂物资有限公司(以下简称物资公司)装载机驾驶员金某在江苏省某市某区一磨料厂厂区内平整场地时发生事故,致1人死亡。事故发生后,物资公司谎报事故,将事故现场由厂内伪造为厂外。2017年1月17日,某区应急管理部门认定该起事故不属安全生产责任事故,以涉嫌过失致人死亡罪移送公安机关处理。2017年9月25日,公安机关以装载机驾驶员金某涉嫌过失致人死亡罪向检察机关移送审查起诉。检察机关审查起诉时发现事故现场存在疑点,并告知区应急管理部门。区应急管理部门随即重启事故调查。2018年6月13日应急管理部门询问物资公司法定代表人黄某的笔录显示,应急管理部门已经明确告知区应急管理部门正对该起事故进行调查且未终结,要求作为公司法定代表人的黄某配合事故调查,不得注销公司,否则将承担相应法律后果。
2019年5月27日,某区政府《事故调查报告》认定该起事故系安全生产责任事故,物资公司对事故发生负有重要责任,建议该区应急管理部门按照安全生产法律法规对其给予罚款的行政处罚。2019年8月21日,该区应急管理部门作出《行政处罚告知书》和《听证告知书》。同年10月25日,该区应急管理部门对物资公司作出罚款人民币165万元的行政处罚。2020年2月19日,物资公司逾期不履行行政处罚决定,该区应急管理部门遂决定加处罚款人民币165万元。物资公司在法定期限内对上述《行政处罚决定书》和《加处罚款决定书》未申请复议,也未提起行政诉讼,经催告,亦未履行处罚决定。该区应急管理部门向人民法院申请强制执行。人民法院认为物资公司于2019年9月24日已办理核准注销登记手续,裁定不予执行。
【检察机关履职情况】
2021年1月,某区应急管理部门就该非诉执行案向检察机关反映。某区检察院遂启动执行监督程序,重点开展了以下调查核实工作:一是向该区应急管理部门调阅行政处罚卷宗材料,核查行政处罚作出前的调查程序、证据是否规范、客观;二是检索法律法规和关联案例,研判案涉行为的法律性质和法律关系,重点论证物资公司在被明确告知不得注销的情况下,仍申请注销的行为是否构成“恶意注销”;三是前往物资公司法定代表人及其股东居住地实地调查,确认注销公司行为系法定代表人黄某授意。经查明,物资公司的法定代表人及其股东黄某在《行政处罚告知书》和《听证告知书》依法公告送达后,明知公司即将面临行政处罚,在承诺配合事故调查且不注销公司后,仍利用其公司异地注册、公司登记机关与某区应急管理机关信息不对称的漏洞,未向处理事故的应急管理机关和公司登记机关主动履行告知义务,即申办了案涉公司注销登记。检察机关审查认为,上述注销公司登记的行为系使用欺诈手段隐瞒重要事实骗取公司注销登记,其目的是通过注销公司逃避行政处罚。2021年2月4日,某区检察院经征求公司登记机关所在地人民检察院意见后,向该地工商登记机关制发检察建议书,建议依法撤销物资公司的恶意注销登记。工商登记机关采纳检察建议,撤销案涉注销登记,恢复了物资公司的主体资格。
2021年3月30日,某区检察机关在该区应急管理部门向人民法院重新申请强制执行同时,依法向该区人民法院发出行政非诉执行立案监督检察建议,指出应急管理部门逾期申请强制执行有正当理由,建议法院依法受理。法院采纳检察建议,作出准予强制执行裁定,同时表示在办理行政处罚非诉执行案件中,将加大对恶意注销公司登记逃避行政处罚行为的审查、甄别力度。
检察机关专项调研发现,出现“恶意注销”问题的一个重要原因是,行政处罚实施机关与公司登记机关分属异地,没有建立信息互通渠道。检察机关多次与相关行政机关沟通协调,推动建立行政处罚实施机关与公司登记机关信息互通机制。2022年3月14日,某区检察院与区司法局牵头行政审批局、应急管理局、卫健委、人社局等9家单位召开联席会议,研究解决措施,形成《关于推进依法行政、完善行政执法程序的联席会议纪要》,明确:一是告知行政相对人在案件调查期间不得注销公司,并通过调查笔录、告知书等书面形式固定证据;二是行政机关立案调查后应当评估是否存在“恶意注销”风险,必要时函告公司登记机关,在案件调查期间暂停注销登记;三是作出行政处罚决定前,应当通过“国家企业信用信息公示系统”检索并确认公司法人的登记状态,并在执法卷宗中予以记录;四是加强执法人员法律风险培训,提高执法能力,避免执法漏洞,尽量缩短行政处罚办案期限,减少投机取巧者的可乘之机。会议纪要下发至全区行政执法机关,要求执法过程中遵照执行。同时区检察院向市检察院汇报,推动在全市范围内开展专项行动。目前,在该专项行动中,当地检察机关已发现同类案件线索20余件。
【典型意义】
企业法人是独立的法律主体,依法独立承担责任。将正在接受行政处罚调查的企业予以注销,使行政机关实施的行政处罚难以实现,是逃避市场监管的行为,在法律上应当得到负面评价。行政机关作出处罚决定前,明确告知行政相对人已启动行政调查程序,不得注销公司,但行政相对人主观上知道或应当知道行政调查期间不得注销公司法人资格,仍申请注销公司登记,未向公司登记机关和行政调查机关主动如实报告的,应当认定其主观上存在“恶意”。检察机关在履行法律监督职责中发现“恶意”注销公司登记的,应当依法提出检察建议,督促行政机关撤销该登记行为。对于行政处罚实施机关与公司登记机关分属异地,因信息渠道不畅通,导致“恶意注销公司登记”问题的,检察机关应当加强与行政机关沟通,通过检察建议、召开联席会议等方式,推动行政机关完善行政程序,建立行政处罚实施机关与公司登记机关信息互通机制,堵塞“恶意注销”漏洞。
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