甘肃省敦煌市人民检察院督促保护敦煌莫高窟行政公益诉讼案
2020年4月5日,甘肃省敦煌市两级检察机关邀请文物部门、相关行政机关及人大代表20余人召开圆桌会议,推进石料厂关闭退出期间的落实整改工作。
甘肃检察机关与该省三级文物部门、敦煌市政府相关部门负责人在敦煌三危山施工现场查看情况。
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 世界文化遗产保护 圆桌会议 协同多部门履职
【要旨】
文物保护需要与环境、资源、安全等相关领域系统治理。检察机关发挥公益诉讼协同优势,以召开圆桌会议等形式,推动多部门共同履职,形成文物保护合力,促进文物保护与地方经济发展协调推进。
【基本案情】
甘肃敦煌莫高窟是世界文化遗产,全国重点文物保护单位。1996年至今,敦煌三危山下莫高窟建设控制地带内,敦煌市敦盛石业开发有限公司等5家石料厂和砂矿违反文物保护禁止性规定,在作业过程中炸山采石,乱挖乱堆,破坏山体形貌,生产作业产生的粉尘对莫高窟的生态环境、景观形象和文物安全造成危害隐患,同时对周边居民的生活环境、身体健康也造成极大困扰。其中4家石料厂采矿许可证、安全生产许可证和环评手续齐全,且完成环保自主验收。另1家建筑用砂矿未取得安全生产许可证、未完成环保自主验收。
2016年以来,甘肃省酒泉市生态环境局敦煌分局针对4家石料厂未采取有效控制、减少粉尘排放措施,未安装污染防治措施和破碎生产线等问题,多次督促整改,并作出行政罚款、责令停止生产等行政措施。敦煌市应急管理局对4家石料厂未按要求设置安全防护设施、未进行安全教育培训和使用淘汰工艺等不符合安全生产的行为,亦多次采取下达安全生产执法文书、作出行政罚款、责令限期整改等行政措施,但违法行为始终未得到有效遏制。
【调查和督促履职】
2019年11月,酒泉市人民检察院将群众举报的该案线索交敦煌市人民检察院(以下简称敦煌市院)办理。敦煌市院通过走访调查、征询意见、调取证据、查阅资料等方式查明,涉案4家石料厂及1家砂矿均设在莫高窟建设控制地带范围之内,石料厂和砂矿在长期生产作业过程中对莫高窟及周边环境产生不利影响,严重违反文物保护相关法律法规,损害了国家利益和社会公共利益。由于该案涉及负有行政监管职责的部门多且存在职能交叉,敦煌市院于2020年1月15日采取公开宣告的方式分别向负有直接监管责任的敦煌市文体广电和旅游局、敦煌市自然资源局、敦煌市应急管理局、酒泉市生态环境局敦煌分局等4家行政单位发出诉前检察建议,要求各单位依据职责对敦煌莫高窟建设控制地带内设置的石料厂和砂矿履行监督管理职责,对石料厂采用的爆破、挖掘作业等活动责令停止,并进行限期治理和拆迁整改,尽快消除文物和环境安全风险隐患,确保莫高窟文物安全及周边环境和山体形貌免遭破坏。
2020年3月13日,4家行政单位对检察建议进行了书面回复,由敦煌市自然资源局牵头制定《敦煌市三危山下石料厂关闭退出工作实施方案》,确定在2020年8月31日之前对石料厂全面停工停产,12月31日之前完成拆除搬迁和地形地貌及周边环境恢复治理。各相关行政单位在整改期间,依据各自职责,分工负责、相互配合,共同做好监管工作,按期完成石料厂关闭退出工作。为进一步督促各行政单位依法履职,严格按照方案的目标要求、完成时限和具体措施整改落实到位,2020年4月25日,敦煌市院组织召开落实整改圆桌会议,省、市文物部门、敦煌市政府、敦煌研究院和市自然资源局等相关单位以及人大代表、政协委员20余人参加,共同协商解决石料厂关闭退出相关事宜,助力莫高窟文物和三危山景区环境保护。8月底,4家石料厂已全部停工停产,如期完成了第一阶段的整改任务。截至2020年11月,酒泉市自然资源局已委托第三方对石料厂剩余矿产资源量进行核实,重新划定了矿权范围,正在依法办理出让手续。目前,1家石料厂的设施已搬迁完毕,3家石料厂已联系好搬迁地点,搬迁的相关事宜正在协调当中,其他后续工作正在有序推进。
【典型意义】
敦煌市文物资源丰富,有“千佛洞”之誉的莫高窟石窟作为世界文化遗产具有极为重要的历史文化研究价值。习近平总书记曾专门指示,要加强莫高窟的保护和研究。本案是全省检察机关与文物部门联合开展“国有文物保护检察公益诉讼专项监督活动”取得的成果。本案文物安全隐患形成原因复杂,所涉监管部门多、职责不清,且涉及多家民营企业经营活动。检察机关发挥公益诉讼职能,协同多部门出台共同遵循和执行的文物保护方案,在推动国有重点文物保护的同时也保障了地方民营经济的绿色发展。
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