山东省商河县闲置土地行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 国有土地使用权出让 闲置土地 关联案件抗诉 专项治理
【要旨】
检察机关办理行政公益诉讼案件时,综合运用民事检察监督手段,辅助行政公益诉讼目的实现。对行政机关是否履职到位应科学评判、严格把握撤诉条件,确保公益得到切实维护。
【基本案情】
2014年1月9日,原商河县国土资源局(以下简称“商河县国土局”)与某晖置业公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。某晖置业公司未按照合同约定开工建设,造成土地闲置和违约。2017年9月25日,商河县国土局对该公司下达《闲置土地调查通知书》,并督促其早日开工。至2017年12月18日该公司开工建设,逾期开工期间为1043日。
【调查和督促履职】
2018年4月3日,山东省商河县人民检察院(以下简称商河县院)在履职中发现该线索并立案调查,发现商河县国土局未及时对某晖置业公司涉嫌闲置土地行为进行调查,亦未追究该公司的违约责任,致使国家利益处于受侵害状态。同月,商河县院向商河县国土局发出诉前检察建议,建议其依法全面履行职责,对某晖置业公司涉嫌闲置土地情况进行调查,并依法进行处置,依照法律规定和合同约定追究该公司的违约责任。
商河县国土局回复称:某晖置业公司未按照合同约定期限开工建设,于2016年2月8日起构成闲置。2017年12月18日,某晖置业公司开工建设,解除了闲置状态,并在规定整改期限内达到整改标准。根据全县闲置土地利用工作推进会决定,不再追究某晖置业公司闲置责任。关于某晖置业公司违约行为,已与该公司签订补充协议,不再追究其责任并延长公司竣工期限。针对回复意见,商河县院进一步查明,商河县国土局并未与某晖置业公司签订补充协议,原国有土地出让合同的约定没有改变。某晖置业公司未支付合同违约金,商河县国土局未全面履职,国家利益仍处于受侵害状态。
【诉讼和执行】
2018年9月26日,商河县院向商河县人民法院提起行政公益诉讼。请求判令被告继续履行职责,依法将违约金追缴到位。在庭审中,商河县国土局辩称,其已向某晖置业公司下达了《支付违约金并继续履行合同催告书》,催告期满,某晖置业公司未缴纳违约金,已依法提起民事诉讼。2018年12月18日,商河县人民法院以本行政公益诉讼案需等待民事诉讼案件审理结果为由中止本案审理。2019年9月23日,商河县人民法院作出民事判决,认为全县闲置土地利用工作推进会会议纪要确定不再追究某晖置业公司的责任,故判决驳回商河县国土局的诉讼请求。商河县国土局未提起上诉,该民事判决生效。2019年10月14日,济南市人民检察院依职权启动民事生效裁判监督程序,依法向济南市中级人民法院提出抗诉。济南市中级人民法院裁定指令商河县人民法院再审。再审法院采纳抗诉意见,改判某晖置业公司支付违约金2739961元,某晖置业公司收到法院再审判决后缴纳了违约金。
商河县人民法院对本案恢复审理并召开庭前会议,商河县院对商河县国土局提交的某晖置业公司缴纳违约金相关证据审查质证后,认为行政公益诉讼诉求已全部实现,符合撤诉条件,经层报审批后撤回对商河县国土局的起诉。
针对该案反映出来的问题,济南市人民检察院与济南市国土局对接,推动济南市政府在全市范围内开展为期两年的批而未供和闲置土地处置专项行动,同时出台了《关于闲置土地认定及处置有关问题意见》,明确了不同原因造成的土地闲置的处置标准。至2019年底,全市172宗651.4公顷闲置土地全部处置完成。
【典型意义】
1.检察机关办理行政公益诉讼案件时,应用足用好法定的法律监督手段。行政公益诉讼案件中,可能出现行政公益诉讼因另案结果具有预决效力而中止审理的情形。由于另案审理结果影响行政公益诉讼的裁判结果,检察机关应对另案进行全流程监督,主动作为。另案的审理结果不当的,检察机关有权启动民事检察或行政检察监督,用足用好法定的法律监督手段,打好组合拳,确保行政公益诉讼诉求实现,最大限度维护国家利益和社会公共利益。
2、本案中,检察机关对于有关单位提出以政府会议纪要作为行政机关履职依据的问题正确认识和处理,认为会议纪要在效力和层级上都不可突破国家法律法规、行业规章规定,这对于实践中判断行政机关是否全面正当履职具有重要的现实意义。
3、检察机关撤回行政公益诉讼起诉时,对行政机关是否纠正违法行为或者依法履行职责,应从行为要件、结果要件和是否穷尽行政手段等方面进行审查,对行政机关是否履职到位进行科学评判。在案件审理过程中,行政机关纠正违法行为或者依法履行职责,国家利益和社会公共利益得到维护,全部实现检察机关诉讼请求的,检察机关方可撤回起诉。
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