检察机关应当成为公共利益的代言人

时间:2017-12-05 13:41:00作者:刘哲新闻来源:法律读库

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  近日幼儿园中的虐童案件让人揪心,联想到前些年校园的毒跑道事件,除了面对受伤的孩子,我们还要面对家长同样无助的眼神。取证困难,救济程序繁琐,政府部门的不作为交织期间。

  除了指控犯罪,检察机关还能做些什么?这是摆在改革时代检察机关面临的重大课题。

  事实上,除了孩子,在关系国计民生的诸多领域,公民个人维权能力都显得十分微弱,包括魏则西事件、起诉铁道部,以及经济领域中小企业面临的不公平竞争环境等问题,都需要有一个公共力量站出来,来维护这些不特定的公共利益。

  所谓的国家利益都是由这些公共利益构成的。

  就像今天的虐童案件牵动了多少人心,怎是一个刑事责任所能解决。

  我们需要的是一个系统性的答案。

  今年七月,公益诉讼正式纳入民事诉讼法和行政诉讼法已经开了一个好头,但是从目前的实践看,将公益诉讼的领域仅限定在“生态环境和资源保护、食品药品安全领域”这两个领域还远远不能满足公共利益保护的真实需求。

  建议立法机关能够在更广泛的领域授予检察机关公共利益起诉权。

  就比如近期幼儿园虐童案件,在儿童家长举证能力受限的情况下,是否允许检察机关在指控相关人员刑事责任的同时,调取相关证据,对幼儿园提起民事公益诉讼?

  包括毒跑道问题,在家长无力对抗学校的情况下,是否允许检察机关代表其公共利益?

  这些领域是否算“生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”?

  但是这些利益是否属于公共利益?

  让我们回到检察制度的原初,回到法国大革命之后的拿破仑民事诉讼法典。在1806年的《拿破仑法典》中就赋予检察机关民事诉权的方式,在公共秩序和公共利益遭受侵害之虞,通过提起民事诉讼的方式,对其予以保护。检察官在公益诉讼的法律地位至此被确定下来,并为后续法国民事诉讼法所确认。(参见刘哲:?《检察机关应当勇于向雾霾开炮》)

  当初写雾霾确实是狭隘了,检察机关应当向一切公共利益的破坏者开炮。

  检察机关应当成为公共利益的代言人。这就是检察制度建立的初衷。原来是国王的代理人,现在公众的代理人,这是Procurator拉丁语的本意。

  仅仅代表国家利益提出公诉已经不能满足日益增长的法治诉求,也无法保护公民个人在大型企业面前、小微企业在垄断企业面前的基本利益。

  这些利益是随着巨型企业影响力日益庞大带来的,包括能源企业、食品药品公司、大型银行以及互联网巨头,他们影响力渗透到社会的方方面面,可以说在改变我们的生活本身。

  我们获得了很多便利,但如果他们的运转出了问题,他们为追逐企业利益不惜牺牲公共利益,他们利用自己的垄断优势破坏竞争规则,那么普通公众将无力抗衡。他们是弱势的大多数。

  庞杂的监管部门之间,以及他们与企业之间又有着复杂的利益纠葛。有的仅仅就是为了维护眼前的政绩而不愿意,而不愿意彻底解决。这些重要而不紧急的事情积累下来就是成为不易清理的历史旧账,剪不断理还乱。

  这一切都需要一个强有力的司法机关介入其中,成为公共利益顽疾的清道夫。在美国如此,在欧洲也如此。如果没有当年美国司法部起诉拆分AT&T,就没有今天互联网技术的繁荣,事实上美国司法部除了比较知名的反垄断局之外,还有专门保护公民教育权利的部门。

  那么,我们现在能做哪些事?

  1.对法律进行扩张性解释或理解

  对民事诉讼法:“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为…”和行政诉讼法:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为…”的两个“等”字做文章,结合公共利益保护的强烈诉求进行扩张解释或理解。一方面,两高可以进行扩张性司法解释,进而推动立法完善。另一方面,在没有司法解释之前,地方检察机关可以进行符合立法本意的扩张性理解。在民众最为关切的领域,比如对承担公共教育类的企业及其监管部门提出公益诉讼。

  2.将公益诉讼权与国家公诉权进行适当整合,形成追诉权合力

  在已经达到刑事程度的破坏公共利益案件中,将指控犯罪与提出公益诉讼结合起来,因为本来就是一个案件,或者说高度关联的案件。未成年领域的公益诉讼可以整合到未成年检察部门,成年人领域的公益诉讼可以整合到传统的公诉部门。其他未达到刑事犯罪程度的案件,仍由民事和行政检察部门行使。

  将公诉职能与公益诉讼职能整合行使有三个方面的好处:

  一是以传统优势拉动新型职能。公诉是检察的根和魂,是检察安身立命的根本,也是检察机关的看家本领,无论从引导侦查、审查证据、出庭指控,还是开展侦查监督和审判监督都积累了长期的经验,出庭是公诉人的家常便饭,其中的诉讼技巧早已融入血液之中,从诉讼经验和技巧上来讲对公益诉讼也是相通的。而且刑事案件中很多涉及到行政机关的不作为问题,以及企业的违法问题,这些都是公益诉讼的线索,有些就直接可以提起刑事附带民事公益诉讼,有些原来是通过检察建议提出的,但是现在也可以单独提出行政或民事诉讼,这些公益诉讼由公诉人提出最为合适。

  首先,公诉人对案情最为了解,已经审查了全部卷宗材料,换人再审浪费时间精力,而且失去了公诉人亲自提讯、亲自核实关键证据、亲自出庭指控犯罪了解庭审情况的亲历性,而且也浪费了提出公益诉讼的最佳时机,并使得公诉人失去积极性;其次,公益诉讼的被告方一般都是具有较强实力的企业、组织,往往拥有强大的财力和社会关系资源,必然会高薪聘请律师应诉,因此需要更加娴熟的出庭技巧,这时如果由成熟老练的公诉人来担纲,显然胜算更大。

  二是优化检察职能,在特定领域发挥拳头优势。专业化和一体化是检察工作发展的两个方向,其结合点就是在专业领域深耕检察职能。无论是刑事案件还是民事案件,都要对特定专业领域的相关背景知识进行了解,这些背景知识非常庞杂,全面掌握并非一朝一夕,而且这样的人才也非常稀缺,不可能在分散到公诉、民行、批捕等多个部门,这将浪费本来就非常宝贵的专业人才资源。

  这些人才和知识,应该集中在一个部门集中发挥专业化优势,这一个领域综合适用刑事、民事,甚至行政诉讼手段,集中兵力发挥检察效能。目前,美国司法部环境与自然资源局就是采用这种模式。国家军事体制从军区转变为战区也是一样的道理,就是要以战斗力为标准来配置检察资源。在公众作为关切的领域集中发力,才能发挥充分的作用。同时,职能整合还有利于职能之间的相互配合,刑事和民事线索可以相互流转,自行补充侦查职权和公益诉讼证据调取权相互补充,与侦查机关的合作将更加紧密,在打击犯罪和公益诉讼两个方面加强检警合作。

  三是有利于检力资源下沉,扎实提高检察公信力。目前,很多地区开展的专业化办案机构的领域主要集中在金融、经济、高科技、知识产权这些高端领域。应该考虑向公众更加关注的国计民生领域下沉检力,向基础领域、基本问题、基层重心下沉,关注那些老百姓正在关心的问题,才能充分体现人民检察院的人民性,这样才能切实提高检察公信力。

  你关注的,才是我们最应该做的事情。

  从公众利益需求出发,才是最大限度保护国家利益和人民群众的根本利益,才是检察机关在新时代发展的方向。

  只有硬梆梆的诉权才是法律监督最为坚挺的核心,只有使法治破坏者感受到检察机关强大的力量,我们的法治才会有尊严。

  因此,就让检察机关成为公共利益的代言人吧。文|北京市人民检察院 刘哲

[责任编辑:安伟光]
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