[检察日报]行政诉讼不能限于"民告官"

时间:2014-06-19 13:24:00作者:傅达林新闻来源:正义网-检察日报

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  “民告官”,这是老百姓对行政诉讼的通俗称谓,也是官方在普及行政诉讼法时所普遍喜好的表达。伴随1990年行政诉讼法的实施,这一概念经由媒体的极力提倡,影响了整个社会的法治观念变革。由于营造出与传统极大的反差,这一约定俗成的词汇,塑造出强烈的公民权利价值观,在中国法治历史上所起的宣传教育作用不可低估。很大程度,正是借助于“民告官”的概念,现代法治才得以将错位的官民关系逐渐导正。

  但是二十多年过去了,中国法治的背景早已不同往昔。立足于国家治理的新型需要和法治中国的更高要求,行政诉讼法的功能定位是否还是局限于“民告官”,或许值得推敲和思忖。在我看来,这一通俗化的表达,很难再准确反映出行政诉讼本身所应承载的制度功能,同时也无益于修复官民关系和促进合作行政。

  首先,“民告官”的概念里,无法反映公共团体和组织作为行政诉讼被告的必然趋势。提升国家治理能力,需要大力发挥行业组织和社会团体的功能,未来社会将有越来越多的公共治理权力,由政府部门转移到这些公权力组织。它们不是“官”,但却行使着影响相对人权益的重要权力,其能否依照法律法规的授权依法治理,同样离不开强有力的司法监督。即便不是从修法的角度,目前行政诉讼实践也早已将被告不局限于“官”了,如高校这样并不具备“官僚”属性的公共组织,也会受到司法审查。如果仍旧沿袭“民告官”,则可能令老百姓忽略对越来越多公共治理行为合法性的关注。

  其次,行政诉讼法还应当建立“官告官”的机制。在组织法上,行政机关之间可能发生权限纷争,没有隶属关系的行政机关之间权限交叉、冲突问题也客观存在。这些冲突直接影响到公共权力的合法有效行使,对公共利益和私人利益都可能产生极大危害。针对此,很多国家在行政诉讼中设有“机关诉讼”类型,即“行政机关之间因权限的存在或者行使而发生争议,由法院通过诉讼程序解决的诉讼类型”,其目的在于保障各级各类权力在设定、运行上合法、有序、正当。例如,德国乡镇之间、乡镇与上级行政机关之间、州与州之间、州与联邦之间所有关于公法上的争议,都可以彼此之间提起行政诉讼。日本的机关诉讼不局限于行政机关,还包括公共团体。我国现行行政诉讼法没有规定此类诉讼,从而也失去了司法矫正权力冲突的机能。从未来国家治理看,为公权力机关之间的权限争执提供司法程序平台,能够避免公共治理失效和内耗,乃是行政诉讼参与公法秩序建构、有效保障相对人权益的必然要求。

  再次,行政诉讼还应包含有“官告民”的成分。对于行政机关依法行政,司法也负有保障功能,倘若相对人不服从而行政机关又不便直接强制干预,此时应当允许行政机关借助司法手段增强其治理的权威性和实效性。在法国,大区长与省长作为中央的代表监督地方团体执行国家法律的情况,如果其认为地方团体通过的决议不合法,可以向行政法院提起行政诉讼,这种类似于“官告民”的制度设计,本质上即是为了维护公法秩序。我国行政诉讼中的执行诉讼,即由行政机关向法院申请强制执行,也是一种“官告民”的体现。这种类型的诉讼还有待进一步拓展,以减少行政权与公民权的直接对抗,将二者引入平和理性的司法程序,实现权利、秩序与法治的和谐。

  总之,“民告官”的概念一定程度上适应了我国行政诉讼法当初的功能定位,即为相对人提供权利救济。这种救济功能无疑是必要的,但与此同时不能忽略对公权力依法治理的监督和保障。立足于中国治理实际,未来行政诉讼制度的发展完善,应当超越官民冲突的二元对立思维,为公私权的沟通、对话、协商与合作提供更多的理性平台,促进国家治理体系和治理能力的现代化。

  (作者系西安政治学院副教授)

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