[检察日报]也谈行政首长出庭应诉

时间:2014-09-17 09:47:00作者:傅达林新闻来源:正义网-检察日报

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  不久前,提交二审的行政诉讼法修正案草案,新增了行政首长出庭应诉制度,被解读为破解“告官不见官”的亮点,受到舆论的广泛关注。

  虽然实践中有不少地方率先推行,舆论也多倾向于强制行政首长出庭应诉,但对于行政诉讼法要不要统一规定,学界却有不同的声音。在赞同者看来,中国有自己特殊的国情,很多事情领导重视了才好办:领导出一次庭,体验一下当被告的感觉,脸上挂不住了,回去后自然更加注重本部门的依法行政了。这种当被告的现实功能,可能比任何法制教育都管用,不失为一条监督依法行政的“走心”之策。但在反对者眼中,行政首长出庭应诉入法,首先必须寻找到强有力的法理根据。行政机关负责人是否有必须亲自到庭参加行政诉讼的义务?是否有必要将其写进行政诉讼法作为一种强制性要求?这符合法治的通行规则吗?行政首长不出庭又将承担什么法律后果?从立法的理性角度分析,反对的意见更为值得重视,以寻求立法制度的正当性。

  那么,行政首长到底是否有出庭的义务?笔者以为,这要回到行政诉讼的本质属性上分析。与民事诉讼不同,行政诉讼并非单纯地解决私权纠纷,其本质在于审查、评断行政权是否依法行使。这种对行政权的法律判断,使得行政诉讼的被告与民事诉讼的被告不同,因为后者被告处分的是自己的私权利,而前者处分的是行政权,作为被告的行政主体具有执行公意的属性,当其行使的代表公益的行政权受到司法审查时,完全由他人代为诉讼在法理上本身也值得推敲。因为出庭者代表的往往不仅是某个部门,而是国家。政府实行的是首长负责制,“一把手”对外代表了本部门的整个行政权,对权力行为总体负责。这种特殊的身份,使得本部门的行政权受到司法审查时,理应由行政首长出庭应诉,代表行政权接受司法的法律评价。

  可见,建立行政首长出庭应诉制度的目的,不是简单的终结“民告官不见官”现象,而是归复行政权力的责任伦理,让行政负责制归位,推动依法行政意识的确立。行政负责人接受司法审查的出庭制度,并不会削弱政府的权威,相反会使政府享有的尊重得到加强,“政府也更加注意工作,以免遭到批评”。

  行政审判说到底是法官代表国家司法权,对行政首长代表国家行政权的审查,既有对违法行政的监督,也有对合法行政的维护。因而行政首长出庭应诉,本身带有对行政权的确认与捍卫。不仅如此,行政诉讼更多地涉及行政专业性,这种专业性也需要行政首长出庭,以有助于法院查清行政行为的合理性。若由政府部门聘请律师出庭应诉,显然无法实现上述行政首长应诉的诸多功能。

  立法规定行政负责人出庭应诉,符合行政首长负责制的行政体制,符合行政诉讼的本质属性,也符合行政审判对行政专业性的需求。尚需考虑的是,这样的规定能否实现上述目的?行诉法司法解释第86条规定,行政机关拒绝履行法院生效裁判的,可以对主要负责人或直接责任人予以罚款处罚。遗憾的是,这些规则基本上被空置,实践中法院几乎没有拉下面子予以适用。缺乏可操作性的规定,尤其是草案还为行政首长出庭开了一道极宽的口子,这种“无盾”式的应然性条款又能起到多大的实然功效?

  (作者系解放军西安政治学院副教授)

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