阮碧柳:改善民营经济法治环境的思考

时间:2012-05-25 14:17:00作者:阮碧柳新闻来源:正义网

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  最近几年来,我们检察机关立足当地经济发展的实际情况,对全市的法治环境进行了专项调研。我们在调研中发现当前民营经济发展的法治环境亟待改善。集中表现在外(台)资企业、国有企业与民营企业存在着不同的政策待遇。一些民营企业提出,民营企业没有享受到相应的平等待遇。特别是一些规费的收缴标准,民企与外企、国企的政策不一致。 

  笔者认为:民营经济法治环境不理想的原因主要有以下四点:一是立法方面的不完善、不配套、不平等。一方面在我国正在建立的市场经济法律体系中,有关民营经济利益和权益保护的法律,缺少一个以稳定的规章制度为基础的管理体系,有关维权的制度也缺乏统一性。有些法律法规之间相互冲突,缺乏权威性,甚至出现“依法侵权”的现象;另一方面,对公、私财产的法律保护不一致。比如《刑法》中规定对国有企业工作人员和非国有企业工作人员的处罚差别相当大,又如在对个体业主与外国投资者的保护也有差别;在企业所得税和税收减免方面,内资、外资两套税制并行;对民营企业的权利和义务的规定也存在不对称的问题。等等。二是司法方面的不公正、不平等。由于长期以来形成的国有财产神圣不可侵犯,民有、私有财产无所谓的思想影响存在,在执法中也难以做到法律面前人人平等。当国有资产甚至外资资产权益遭到侵害时,有关部门执法严明,打击力度比较到位。但是,当私营企业雇员非法占有、挪用、卷逃资金时,有些地方往往不以犯罪论处,只按民事纠纷立案,有时甚至不了了之。司法制度的不完善、不健全,加之司法裁量权的滥用,使得民营企业受侵害的权益失去了最后的法律救济机会。三是《行政许可法》实施前,政府侵权时有发生,如一些握有实权的部门不依法办事,工作人员缺乏依法行政的理念,遇到事情,首先想到的不是法,而是权;一些地方政府对待民营经济的政策缺乏稳定性,时松时紧,甚至说变就变,使得民营企业正当经营权益难以保障;违法行政,受利益驱动,甚至出现“管理就是收费”的现象,个别地方在市场经济的背景下“与民争利”,运用行政特权追求自身利益最大化,侵犯民间投资者的合法权益。四是 民营企业法律意识淡薄。企业发展中违规操作的现象时有发生,导致自身权益受损,权益受损时又不相信法律,找人托关系致使得不到法律的及时救济。由于立法、司法和执法方面存在一些问题,使得一些民营企业产生了对政策的依赖心理和对法律权威的不了解,认为法律是统治的工具而不是维权的武器。当其权益受到侵犯时,他们更愿意上访而不愿意诉讼,更愿意找党委和政府而不愿意找法院,更愿意找媒体曝光,而不愿意找律师咨询。这就导致民营企业不能正确运用法律武器来维护自身的权利。 

  检察机关要服务大局就离不开为经济发展创造优良的法治环境。以前,检察机关谈为企业服务仅局限于国有企业,随着市场经济的高速发展,司法工作人员执法观念的更新,为民营经济服务从无变有,从有到好。我院在充分调研的基础上提出了“法治环境就是投资环境,也就是生产力”的服务大局意识。 

  笔者认为:检察机关作为党领导下的司法职能部门,应当在深入学习和贯彻党的十七届六中全会精神,充分发挥打击、预防、监督、保护、服务等检察职能作用,坚持解放思想、转变观念,发挥自身优势,将检察职能融入到经济建设服务的实践中去,积极探索为民营经济服务的新途径、新方法和新思路,为加快转变发展方式营造和谐稳定的社会环境、公平正义的法制环境和优质高效的服务环境。 

  一、更新观念,树立为民营经济发展服务的执法思想 

  (一)正确把握民营经济的法律地位。 

  伴随着计划经济向市场经济的转轨,宪法对经济问题也作出相应调整,特别是非公有制经济:1982年宪法首次承认个体经济和私营经济,并明确了个体经济的合法地位。民营经济要建立真正的法治经济,要以《宪法》为指导,加强涉及民营经济发展的立法工作。当务之急是以《宪法》为基础,清理、修订现行法律中限制民营企业发展的相应条款,不断完善民营经济在主体、产权、税收、融资等方面的法律法规;其次是坚持适用法律统一原则,对民营企业的合法权益给予平等保护;坚持依法行政,为民营经济发展营造良好的执法环境;要在全社会树立尊重民营经济和保护私有财产的观念。 

  (二)更新观念,树立为民营经济发展服务的执法思想 

  长期以来,由于受计划经济的影响,检察机关在对待民营经济发展的问题上,存在着一定的思维定势和误解,观念上的“盲区”。迄今为止,检察机关仍将服务经济大局定位为服务国有企业大局,把对民营经济的服务排除在外。尽管依据检察职能,在检察工作中不涉及或者很少涉及到民营经济的内容,但是并不能由此得出:检察机关没有为民营经济发展服务的责任。其实,服务是一个开放性的概念,既可以是通过业务“聚焦式”服务,也可以是围绕业务“辐射式”的服务。因此,服务到位不到位,不在于业务的范围是否触及,而在于服务意识的存在与否。 

  司法实践中,检察机关(包括许多其他国家机关)在对待民营经济和国有经济的态度上,截然不同,保护和服务国有经济明显多于民营经济,在某种程度上,影响了民营经济健康发展。这是不争的事实和现状。但是,从民营经济法律地位的变化和近年的发展情况来看,检察机关应当及时解放思想,更新观念,重新审视民营经济在整个国民经济中的重要作用。继而全面落实十七大精神和“三个代表”重要思想,贯彻落实科学发展观,将服务大局、服务经济作为开展各项检察工作的主线思想,在国有企业和民营企业合法权益的问题上,坚决贯彻“三个同等”原则,即给予同等对待、同等保护、同等服务。尤其,要更新保护和服务民营企业的传统观念,摈弃歧视或者不公正地对待民营企业的错误思想,将服务民营经济的思想统一到服务社会、服务人民和服务整个经济建设大局的思想高度,从而树立为民营经济发展服务的执法思想。 

  二、深入调研,寻求为民营经济服务的切入点 

  观念的更新只是检察机关为民营经济服务的前提条件和思想条件。在这种思想的指引下,如何将服务民营经济与检察职能相结合和做好服务民营经济的检察工作,需要深入研究,并予以解决。在以往的检察工作中,我们为国有企业服务的过程中积累了丰富的经验,可以用来指导如何开展为民营企业服务,但同时不能忽视检察视野中国有企业与民营企业的差异,毕竟检察机关与民营企业之间往来较少,所以,应当在服务国有企业经验的基础上,有所发展,有所创新。 

  首先,加强与民营企业的交流与沟通。了解是服务的前提,没有了解也就没有服务。基于此,检察机关应当加强与民营企业的交流与沟通,了解制约民营企业发展的因素,有针对性地提供法律服务。至于如何加强交流与沟通,可以采取以下三种方式:一是适时召开为民营企业服务座谈会,聆听企业的心声。检察机关近年进行过该项实践,并取得相当的成绩和经验。应当在此基础上进一步扩大座谈会双方主体:检察机关除反贪部门外,增加民行、控申、预防、公诉和渎职等部门负责人参加座谈;企业方则邀请大、中、小型企业代表参与,有国有企业也有民营企业,力争做到广泛性。二是在检察机关内部设立专门与民营企业联系的机构或者在其他职能科室设立与民营企业联系的窗口。其职责为:不定期与民营企业联系;收集民营企业发展中遇到的问题,并及时向领导或者有关部门反映;集中为民营企业提供法律服务。三是走访民营企业,进行调研。及时地发现企业生产、经营中存在的违法、违章和违规等问题,配合企业予以解决。 

  其次,寻求服务民营企业的切入点和突破点。解放生产力和发展生产力,是党政机关和企业共同的目标,两者之间不存在着根本的对立,只是侧重点不同而已。这点,决定着检察机关服务民营企业的可能性,再结合“打击、预防各类犯罪,维护社会稳定,促进经济发展”的检察职能,决定着检察机关服务民营企业的可行性。其服务的切合点和突破点为:打击和预防各类刑事犯罪,尤其涉嫌破坏社会主义市场经济秩序罪。这样,为民营经济和民营企业的发展营造良好的法制环境。一直以来,社会治安的不稳定和企业内部的职务犯罪,影响了企业的纵深发展。司法实践表明:盗窃公司、企业生产资料,生产、销售伪劣商品,职务侵占,金融诈骗以及商业贿赂等财产和经济犯罪,大量存在,严重制约了国有企业和民营企业的正常地生产经营活动。因此,检察机关应当依托检察职能,围绕经济发展的大局,加强打击和预防诸类犯罪的力度,确保经济朝着健康、有序的方向稳步发展。 

  最后,确立服务民营企业的重点方向。犯罪是一种社会现象,仅依据刑事手段正面打击来遏止犯罪,是不够的,还必须借助预防手段,在某种程度上,预防犯罪比打击犯罪更为重要。因此,在服务民营企业过程中,坚持“惩防并举,预防为主”的方针。因为民营企业财产的非公有性,决定其涉嫌经济犯罪与违法不是完全由检察机关全过程受理。无疑,打击该类违法犯罪的面就相应缩小,但并不能由此说明民营企业内部的问题也随之减少。因此,检察机关应当立足于预防违法犯罪职能,帮助民营企业整章建制、消除隐患,真正做到未雨绸缪。 

  三、立足职能,确保对民营经济的司法公正 

  (一)严打犯罪,维护民营企业的合法权益。 

  打击犯罪本身就是一种服务方式。只是这种服务方式不被社会一般人所理解,因为它不能直接转化为经济的增长点,是一种环境的服务和幕后的服务。随着法治经济的确立和法治时代的来临,民营企业越来越意识到打击犯罪与企业发展的裙带关系,需要借助法治的力量进行维权斗争。因而,顺应这种呼唤,检察机关依法严厉打击侵犯民营企业经营权的各类刑事犯罪和违法行为,维护民营企业的合法权益,营造一个有利于民营企业健康发展的良好法制环境。具体工作思路:坚持三个优先原则,树立四种执法意识。 

  三个优先原则:一是优先受理,即检察机关对于民营企业符合受理条件的举报、控告、申诉的案件和对不服民事行政案件处理而申请抗诉的案件要优先受理,决不拖延;二是优先查处,即检察机关要优先查处侵犯民营企业经营权的各类案件,尤其有些执法部门在执法过程中向私营企业索贿、徇私舞弊等属于检察机关管辖的渎职犯罪案件,决不手软;三是优先监督,即检察机关对公安机关管辖的涉及民营企业的商业贿赂、职务侵占、挪用资金等案件要实行优先监督,决不怠慢。我院在具体工作中做到了,①对涉及“民企”的刑事案件,做到依法快捕快诉,对重大案件适时介入,并帮助企业分析案发原因及提出防范措施。②积极查办国家工作人员利用职务便利侵害企业利益或者国家机关工作人员因渎职造成企业重大损失的构成犯罪的案件,对收到涉及“民企”的职务犯罪案件的举报,做到件件有着落,有结果,有答复。③对侦查机关应该立案而未立案查处的涉及“民企”案件或处理不公的,坚决依法纠正,并跟踪监督。④对涉及“民企”的民事、行政案件判决、裁定不公的,依法提请抗诉或向法院发出检察建议予以纠正。⑤坚持“首办责任制”制度,发挥好“首办责任制”的作用,在依照法律的基础上,以第一接待人为主,向反映人(举报人)负责答复和解释。 

  四种执法意识:一是要树立文明的办案意识。严禁对控告、举报、申诉的民营企业人员态度冷漠、生硬、蛮横和推诿;严禁利用办案或预防之机吃拿卡要,拉赞助、搞摊派;严禁刑讯逼供,或对案件当事人进行辱骂和体罚。二是要树立规范的办案意识。严禁滥用侦查措施办案和刑事强制措施;严禁违反法定程序查封、冻结民营企业的账户、账册和财产;严禁插手企业间的经济纠纷,或给侦查机关违法插手经济纠纷给以庇护。三是要树立维权的办案意识。不发表损害民营企业声誉和形象的宣传报道;不侵害民营企业正常的生产经营秩序;除必要情况之外,不穿检察制服、开警车到民营企业中去调查取证。四是要树立谨慎的办案意识。不轻易查封民营企业的库房设备和产品;不轻易冻结民营企业的账目和银行账号;不轻易扣押民营企业营业执照;不轻易对民营企业法人代表、经营骨干采取强制措施。 

  (二)强化监督,确保对民营企业的司法公正。 

  法律监督是宪法赋予检察机关的司法职能,其目的是为保证法律的统一实施和司法的公平、公正。法律监督并不是针对某个环节、某个主体和某个部门法进行监督,而是全方位、多层次地监督,因此,其适用范围非常广泛。过去,我们更多地注重检察业务环节的法律监督。但随着对法律监督地渐进认识,新形势下,检察机关努力开拓法律监督的多渠道、多方式和多效果。为了全面贯彻新时期检察工作这一改革与发展的方向和思路,我们力求进一步地强化法律监督职能,将民营企业的司法内容纳入到检察机关的法律监督视野中来,确保对民营企业的司法公正。 

  目前,执法部门违法执法的现象还比较突出,尤其在对民营企业的执法过程中,认为民营企业无地位,大有要将蛮横执法和违反程序执法进行到底之势,严重破坏了企业的经营权。对此,检察机关应当高举法律监督的旗帜,为民营企业营造一个公正执法的良好环境。及时发现执法部门随意查封民营企业生产设备和其他生产资料,随意冻结民营企业资金,随意罚款、扣押营业执照和责令停产等执法行为,遂向单位负责人、直接主管人员或者上级主管单位发出检察建议,责令限期改正,逾期不改正的,依法提交有关部门追究其法律责任。 

  四、预防犯罪,为民营企业制度健全把脉 

  犯罪好比是对水流的污染,而制度本身的漏洞和不完善则是对水源的污染,为犯罪提供便利条件。鉴于这种水源与水流的关系,检察机关应当确立“打击未动,预防先行”工作思路,及时有效地消除企业隐患,为民营企业制度健全把脉,做到“人、章、物”的合理、合法。同时,检察机关不应干预民营企业内部的经营权,通过送法进企业来引导其朝合法、规范的方向发展。具体预防措施为: 

  第一,送法进企业。如针对企业中较多发生盗窃案和侵占案的情况,我院就结合案发的实际情况组织企业职工听法制教育课。近几年来,我院已为企业员工发放法治宣传资料5000多份。 

  第二,配合民营企业搞好员工的法律培训。民营企业管理人员和职工必须强化法律意识和维权意识,除阅读《劳动法》、《公司法》和《合同法》等必备的法律读本外,还需了解其他方面的法律知识,这是现代企业的要求。因此,检察机关应当积极配合企业对员工进行必要培训,可以通过讲法制课、开座谈会的形式,传授与职工和企业发展紧密相关的法律常识,引导职工和企业树立维权的意识。同时,告知他们检察机关查办渎职案件、受理控告、申诉、举报等职权范围以及申请抗诉的条件和程序,必要时寻求检察保护。 

  第三,整章建制,堵塞漏洞,当好参谋。针对民营企业内部犯罪的高发、易发、多发环节或者行业,深入调研,剖析发案原因,洞察民营企业案件发案规律,提出有针对性、可操作性预防对策。要坚持“四个一”原则:一案一座谈、一案一预防、一案一建议、一案一回访。另外,检察机关在发出具体整改意见后,应当要求发案单位将整章建制和堵塞漏洞的情况及时反馈检察机关,而且还应不定期进行回访,检查制度的落实情况。若整章建制、堵塞漏洞有困难的,检察机关应当发挥办案的经验和优势,结合企业自身的实际情况,帮助建立和完善财务管理制度、签订合同制度、销售等规章制度,堵塞民营企业在产、供、销等管理中的漏洞,切实为企业当好参谋。 

  五、提高素质,确保为民营经济服务的质量 

  队伍建设历来为党政机关所重视,因为再好的制度,需要人去实施和执行。所以,高检院提出“以人为本”的改革战略目标,努力地建设一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的检察队伍。实质上,作为党员干部和司法工作人员,这是最基本、也是最普通的要求。长期以来,由于受刑事检察工作的影响,检察人员较易形成“犯罪与刑罚”的思维惯性,不可避免思维局限于刑事法等相关内容,这将不利于检察机关服务民营企业的大局。为此,检察人员需要在转变思想观念的同时,努力学习民商法、经济法、行政法律法规等方方面面知识,拓展视野,才能为民营企业服务到位,才能保证服务的质量,才能为经济的发展保驾护航。 

  (作者系湖北省汉川市检察院副检察长) 

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