李期荣:浅谈基层检察机关人员分类管理的可行性

时间:2012-07-06 20:13:00作者:李期荣新闻来源:正义网

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  [内容摘要]加强基层检察工作科学化管理,突出检察工作的主题,淡化检察业务工作的行政管理色彩。对检察人员进行分类管理,优化人员结构,降低司法成本,提高诉讼效率,增强检察工作的司法属性,使检察工作适应新形势的要求。

  [关键词]检察业务 管理职能 人员管理

  随着社会经济的迅速发展和司法体制改革的深入推进,基层检察工作的执法工作量大幅增加,基层检察院一方面任务增多、难度增加、人力资源紧缺,一方面内设机构过多,一些人才限于事务性工作无法抽身,影响了职能的发挥。因此,加强基层检察工作科学化管理,突出检察工作的主题,淡化检察业务工作的行政管理色彩,是适应新时代,新发展的必然要求,是充分发挥检察制度优越性的必由之路。对检察人员进行分类管理是对现有的检察资源进行再次分配,重新整合,可以优化人员结构,降低司法成本,提高诉讼效率,增强检察工作的司法属性,使检察工作适应新形势的要求。

  一、分类管理的依据

  早在1999年最高人民检察院《检察工作五年发展规划》第一次正式提出了对检察人员实行“分类管理”的设想。2000年《检察改革三年实施意见》再次将建立检察人员分类管理制度作为改革的重要目标之一。最高人民检察院早在2000年前后就在部分省、市、县三级检察机关开展检察人员分类管理改革试点工作,并在总结试点经验的基础上,于2004年制定了《2004—2008年全国检察人才队伍建设规划》,提出到2008年底前,在全国检察机关全面推行检察人员分类管理,将检察人员按3∶4∶3的比例分为检察官、检察事务官(检察官助理)和检察行政人员,通过分类管理改革,建立符合检察工作特点和司法规律的检察人员管理机制促进检察人才队伍的专业化建设,提高检察机关的执法水平和工作效率。从高检院《检察人员分类改革框架方案》中提出的设想来看,检察人员分类改革的基本任务是,依据职位分类原理将检察院的职能和相关工作细化分解,设置职位,突出检察官办案核心,弱化行政色彩。基本分类是检察官、检察事务官、书记员、司法警察和检察行政人员。根据各个职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件的不同,进行人员选拔、考核、培训、升降、奖惩、确定工资待遇等管理活动。同时,对分类管理的对象和主体来讲,管理主体、管理对象相互之间存在着不同的对应关系,对于降低管理成本,更好地激发检察人员的积极性、主动性、创造性,提高整体工作效率,具有十分重要的作用。

  《公务员法》颁布以后,公务员法中规定“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”这将检察官和法官纳入该法调整对象之中。而根据检察官法规定,检察机关现有人员除了检察官,还有书记员、司法警察、有关行政部门管理人员,这些在检察官范围之外的人,除非按法律对其另有规定,均应适用公务员法。公务员法还规定“国家实行公务员职位分类制度。”“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要,划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。”这些规定为检察机关实行人员分类管理确定了一定政策和法律依据。

  二、分类管理的需求

  长期以来,检察机关的行政色彩较浓,职业化意识不强,业务机构与后勤部门混杂在一起,业务人员与后勤人员混用,有的后勤人员也直接参与办案,同时相当的检察人员做后勤工作,检察人员与行政人员相互交流,长年做行政工作的人员随时可以进入检察官序列,彼此替代,有相当职业化要求的检察官的素质难以得到有效的保障。而且越到基层,这种现象越突出。同时,专业人员与行政后勤人员之间待遇没有差别,资格没有差异,差不多处于同一条水平线上,影响队伍战斗力的提升,制约检察事业的发展。统一司法考试以后,常年从事办公室工作的干警,要想晋升,必须要通过司法考试,而通过司法考试的干警,也不愿意在综合部门工作,由此造成人员流动性很大。以基层院办公室为例:办公室承担着行政管理、秘书督办、信息统计、档案管理、行政装备等多种职责。对应的上级检察机关往往要分成四五个部门来承担这些工作任务。在现有的管理模式下,基层检察院办公室承担的任务重、岗位多、人员却比较紧张,同时,办公室工作对检察院内最大的群体—专业法律人才没有任何吸引力,在现在的管理体制下,基层缺乏发展空间的现实,使一些能够胜任行政工作,如文秘档案、信息统计、财务技术等方面的专业人才也没有兴趣加入进来。留人困难,出路也有限。现今检察人事管理制度依然套用国家行政机关公务员管理办法,检察干警职务晋升讲资历,以工龄长短、进院时间迟早等因素,作为晋升职务职级的主要依据,资历浅、工龄短的年轻干警,级别永远在最底层,即使成绩再突出,也只能一级一级地熬。检察官等级评定也是以行政级别为依据,工龄长、行政级别高,检察官等级就高,反之则反。而行政级别职数的配备和评定权,又掌握在党委组织部门手中,地方组织人事部门主宰检察机关的人事权,自然也就无法打破检察机关进人难的瓶颈。如果按照“分类管理”的工作思路,把办公室干警、政工科干警等以行政事务为主的人员定位司法行政人员,在发展空间方面,可以使干警摆脱局限于检察机关内部竞争的窘境。既然是行政人员,完全可以长期从事办公室行政管理路径的广阔空间。实行两种不同的晋升模式,从而专业人才能够集中精力专注于法律工作本身,提升办案能力;做后勤保障的工作的也可以将精力更多集中到提高后勤服务管理质量之中。同时还有一个在基层检察院中普遍存在问题。由于没有工勤人员编制,驾驶员、打字员等勤杂人员均没有正式编制,而为保障办案的需要,这些都是不可或缺的工种。有的基层院因无工勤人员编制而雇用驾驶员、打字员、门卫勤杂人员,而这些人员普遍存在人员流动快管理难度大,财政经费不认可,开支费用大,成为基层检察院一个沉重包袱。

  三、分类管理的建议

  现阶段要合理配置检察人员,结合基层检察院工作实际,应当建立适合基层检察院检察人员分类管理的基本框架。对检察机关人员进行分类改革,应当依据职位分类原理,将检察院的职能和相关工作细化分解,设置职位,然后根据各个职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件的不同,将职位划分为不同的类别,对不同类别岗位的人员采用不同的管理模式,并都可以在本类别中晋级晋职,当然也不排除跨类别晋职和交流。

  一是以权定岗。用于解决检察官岗位的确定问题。将依法行使宪法和法律赋予的公务犯罪侦查权、逮捕权、公诉权、诉讼监督权等检察权,运用检察专业知识对管辖的客观事实进行查明、证明,做出法律判断,并具体承担相应的法律责任的岗位,以及内律机制中以监督制约检察权行使为主要职能的岗位,确定为检察官岗位,其余为非检察官岗位。将现有检察官中的主要力量向业务部门倾斜,避免人才浪费。将综合部门中具有检察官职称的、业务素质较高、身体力行的人员充实到业务部门,发挥其业务骨干作用。同时将业务部门中没有检察官资格的、综合素质较强的年轻干部根据其特长充实到相应的综合部门,给予相应的待遇。检察人才的合理调配,既可以缓解检察官队伍薄弱的现状,又可以改变检察队伍中检察人才的错位使用结构,真正做到人尽其才,才尽其用。

  二是分离检察行政人员。用于从非检察官岗位中分离出检察行政人员岗位。检察权的行使针对或集中于刑事、民事、行政诉讼活动。书记员和法警协助检察官完成具体诉讼活动中的特定任务,如制作讯问笔录、搜查、送达等。而检察行政人员为检察官职权行为提供的后勤保障,如通讯、交通等,一般属于事务性服务而非诉讼协助。并比照检察人员待遇解决好检察行政人员、书记员的专项津贴。可以实行职务晋升多元化。对于不愿或不能通过司法考试的干警,不必强求其走晋升检察员的道路。可根据其自身特长,合理发挥、合理使用。如:会计知识过硬的干警,可培养其成为司法会计;文字功底较好的干警,可以从事调研宣传工作;电脑技术较好的干警,可以从事检察网络建设工作等等。

  三是因人定岗,最密切归类。用于解决职责多元化的岗位或人员的归类问题。对于身兼数职即一人多岗的,应当以最密切联系的岗位归类。首先确定各岗位的类别,再确定该检察人员的专业、专长、工作经验与各岗位联系最密切的因素,最后,按照对专业技能的要求与各因素具有最密切联系的岗位,确定该检察人员的归类。

  四是专业含量优先。在检察权当中,要求专业技术含量最高的就是公诉权。根据司法实践,作为公诉人,应当具有以下能力和素质:掌握基本的法学知识并应精通刑事法律,具备合理的知识结构和丰富的知识积累,具备敏捷的思维能力和灵活的应变能力,具备良好的心理素质,具备良好的文字功底和雄辩的口才。因此,应当将公诉权交付给符合上述要求的主诉检察官及其助理检察官。在检察机关内部的人才运用上,公诉人的选择应当优先。其次,民事行政检察监督也是一门专业性极强的学问。在相当部分是依靠办案实践来学习法律的检察官队伍中,熟悉民商法、行政法的检察官实在是屈指可数。因此,民事行政检察权的配置也需要优先,才能分配给最能接近这项专业要求的检察官。再来就是能够指挥侦查,突破涉案公务人员心理防线的侦查人才,应当作为侦查部门的主办检察官或助理检察官。在这些专业含量高或者业务量大的岗位上,要改变单纯强调增加数量的作法,应当是质量优先,兼顾数量。

  总之,在现存条件下,实行检察职能与行政管理职能相分离,涉及到检察体制的层次问题,一些关键的检察理论问题还存在重大分歧,而且由于历史、体制和观念上的原因,对检察机关的行政式管理方式还不可能在短期得到根本革新,实现检察职能与行政管理职能相分离也就不可能一而就,必须按照积极稳妥、循序渐进原则,逐步推进此项改革的深入开展。基层院应当在上级院的指导下,以人为本,树立科学发展观,积极探索各种有益途径进行分类管理工作,以深化体制改革为契机,大力推进观念创新、理论创新、制度创新和工作创新,推动基层检察工作的科学管理,有效合理配置各种检察人力资源,充分发挥现有资源效能,创建一支高素质、职业化检察队伍,更好地履行法律监督职能。

  作者是江西省泰和县人民检察院副检察长 

[责任编辑:杨柳]
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