张斌:浅析民事检察如何适应修改后民诉法

时间:2014-07-25 18:34:00作者:张斌新闻来源:正义网

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  修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》已经正式实施。修改后的民诉法明确了检察机关法律监督的地位和作用,规定了人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督和人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。虽然在多个方面增设检察监督的具体制度和程序,拓展了检察监督范围,增加了监督方式,强化了监督手段,但也给民事检察监督工作提出了许多新的挑战,在实施过程中也出现了许多新问题,这就需要积极探索适应修改后民诉法实施中出现新问题的策略。

  (一)、修改后的民事诉讼法对民事检察监督带来的新变化

  一是单一的抗诉监督模式改变。长期以来,法律规定的民事检察监督方式只有抗诉。这次民诉法修改改变了这种状况,将过去单一的抗诉模式改变为纠正违法的检察建议、再审检察建议和抗诉方式并重。修改后的民诉法将检察建议与抗诉并列的民事检察监督的法定方式,这也是立法对检察机关长期以来在民事检察中探索同级监督的确认,并加以规范。

  二是民事检察监督的范围扩大。修改后的民诉法将检察机关的抗诉范围扩大为民事判决、裁定和损害国家利益、社会公共利益的调解案件的监督、民事执行案件的监督及对法院违法行为的监督,极大的拓展了民事检察监督空间。

  三是民事检察监督的重点更突出。修改后民诉法明确了检察机关对审判人员违法行为的法律监督职责,使民事检察监督由结果监督走向结果监督与动态监督相结合。修改后民诉法以同级监督理念赋予检察院对法院审判人员违法行为的监督职责,使民事检察监督有了着力点,对审判人员违法行为的监督将成为民事检察监督的重点之一。

  (二)、修改后民诉法对民事检察监督工作提出的新问题

  一是申诉案件数量下降办案难度加大。修改后的民诉法对当事人不服生效判决的申诉路径进行了限制,修改后民诉法第209条规定“有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。”该条规定为当事人向检察机关申诉设置了前置程序,即必须向法院申请再审,等法院作出裁判后才能向检察机关申诉,首先是法院进行一审救济,法院不能救济的才能向检察机关申诉。其规定第一项“人民法院驳回再审申请的”当事人可以向检察院申诉,法院不同意再审的情况下,检察院即使发出再审检察建议或抗诉,法院改判可能性有多少?第二项“人民法院逾期未对再审申请作出裁定的”当事人可以向检察院申诉,检察院可以不管法院如何裁定,只要逾期就抗诉,但这种情况实践中又很少;第三项“再审判决、裁定有明显错误的,”随着法院队伍素质提高,执法严谨性,内部复查监督的增强,能够看出明显错误的判决裁定毕竟少数。因此,绝大部分裁判确有错误的案件经过法院环节的筛查,都能得到合理的解决。这直接导致检察机关受理的申诉案件明显减少。修改后民诉法实施以来,笔者所在院未受理到一件民事申诉案件。

  民事申诉案件也有可能增加,主要是那些法院两审终审、难以消化、社会影响大、缠访缠诉的案件转到检察院,这些案件都是耗时长,难调、难和、难判的案件。这样虽然民事申诉案件少了,但缠访缠诉案件增多,加大了检察机关抗诉难度。

  二是办案期限缩短各级办案压力加大。修改后的民诉法将办案期限缩短至三个月,加快办案效率的同时又给基层院增加不少压力。民诉法修改前,民行部门办案期限从调阅卷宗之日起三个月内办结。实践中,检察机关调卷问题一直是检察机关民行工作的瓶颈,调阅卷宗的时间受制于人民法院,卷宗能否调阅取决于卷宗是否已经及时归档,有时卷宗调阅最长的时间达到半年甚至更久。三个月的办案期限,对检察机关来讲有点短。尤其对于基层院,如果办理的是二审案件,除去省院审查的一个月和市院审查的一个月,实际上的办案期限只有一个月。在一个月内卷宗调不到,审查没有原审卷宗里直接证据,案件吃不透,对民行部门来讲是一个巨大的挑战。

  三是息诉案件的工作量和息诉难度加大。修改后的民诉法将检察机关受理申诉案件规定为整个诉讼过程的最后环节,而且将当事人向检察机关申请抗诉或检察建议限定为一次,这将降低符合抗诉条件的申诉案件比例,抗诉后纠正改判的难度更大,成功率明显降低,与当事人寄予的期望相矛盾,息诉工作量和息诉难度也将明显加大,检察环节防范办案风险、化解矛盾纠纷的压力明显增大。

  四是民事检察建议落实难度加大。修改后民诉法将检察建议列为检察机关行使监督权的一种法定方式。但是却没有赋予人民检察院在人民法院不采纳检察建议时的救济程序或者强制措施,检察建议监督手段不具有刚性,发出的检察建议有时不能及时回复或反馈,甚至得不到法院的充分重视,检察建议的意义和作用不能充分发挥,损害了监督的权威性,使得人民检察院的检察建议的监督效果会打了一定的折扣。程序性规范和效力性规范的缺失,使检察建议的监督效力很大程度上将只能依赖于检察机关的个案沟通, 给民事检察建议的开展带来了尴尬和困难。

  五是概括性规定对执行监督操作难度加大。执行难、执行乱是执行的现实问题,修改后民诉法从总则分则条文规定检察机关可以对执行进行监督,在监督方式上,除规定人民检察院对法院存在违规执行的几种行为可以通过检察建议的形式监督外,对于人民法院不采纳检察建议或消极应对的法律后果,没有进一步的程序规定,一方面不能完全保证监督效果,另一方面对法院在执行过程可能存在的各种问题监督方式略显单一,少数审判和执行人员不理解、不配合检察机关的民事执行监督工作,加大了民行检察执行监督工作的难度。

  六是调解案件监督范围窄发现难度加大。当前法院调解已经成为结案主要方式,调解中出现的问题越来越多,存在着大量的强制性调解,强迫权利人作出让步的调解,损害第三人、案外人的虚假调解,特别是虚假调解,各方都是利益的享受者,不会对外声张,检察机关也没有合法有效的渠道(例如法院调解书报备制)掌握法院调解的现状,发现难度很大。民诉法规定只能对发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,进行监督,那么在实践中发现的强调、诱调、违法调解损害第三人、案外人的利益案件缺乏监督。

  (三)、民事检察监督应对修改后民诉法的策略

  一是慎重受理当事人的申请。要正确理解和把握修改后民诉法第209条的规定。民诉法第209条规定了向人民法院申请再审是向检察机关申请监督的前置程序。当事人未经向人民法院申请再审而申请检察监督的,检察机关不予受理。当事人向人民法院申请再审出现第209条规定情形之一的,当事人申请检察监督,检察机关应当受理。但是,当事人因超过六个月向人民法院申请再审被裁定驳回,而转向检察机关申请监督的,检察机关也不予受理。

  检察机关审查民事申请监督案件的期限限定为三个月, 这一规定符合提高案件办理效率的基本精神,有利于民事法律关系的稳定。但在实践中民事案件种类繁多、案件复杂程度不同,在未规定任何例外情形的情况下,这种过硬过死的规定,不利于保证办案质量。因此,建议规定人民检察院在审查重大、疑难、复杂案件及必须调卷审查而难以调阅卷宗等民事申请监督案件,经本院或上级院批准,可作适当的延长审查期限,这样既符合民事诉讼规律,也有利于保证办案质量,实现公正与效率的统一。

  二是注重做好申诉案件的息诉工作。修改后民事诉讼法实施后,检察环节防范办案风险、化解矛盾纠纷的压力明显加大。要重视引导群众依法定程序解决司法诉求,把化解矛盾工作落实到受理、立案、审查终结的各个环节。对可能达成和解的,要积极引导和促成当事人和解;对不提出检察建议、不抗诉、终结审查的,要充分说明理由和依据,耐心释疑解惑,加强心理疏导。要依托大调解工作体系,健全检调对接工作机制,加强与人民调解、行业调解、司法调解的衔接配合,形成息诉工作合力。

  三是注重民行检察建议的落实。正确适用检察建议开展监督,一要确保检察建议的质量。检察建议的内容要有理有据,要有的放矢,切忌内容空泛、大道理多,缺乏可操作性。要避免为了追求数量而不顾质量的错误做法,防止检察建议的滥用。二要规范检察建议的程序。要严格按照高检院文件和“两高”会签文件规定的程序提出检察建议,切实保证检察建议工作在实践中规范有序开展。三要加强对检察建议的跟踪问效。人民法院对检察建议不予采纳、错误裁判或者违法情形未得到纠正的,检察机关根据情况可以进一步跟进监督或向上级检察机关及相关主管部门反映情况,确保民事检察建议的监督实效。

  四是慎重开展民事执行监督。多年来,人民群众对民事“执行难”问题怨声载道。修改后的民事诉讼法吸收了两高关于执行监督试点工作的会签文件精神,明确将民事执行活动纳入检察监督范围。为此,民行部门应采取多种方式开展执行监督工作。对于裁定文书违反法律规定,导致错误执行的,应当依法提出抗诉。对于执行人员违法执行,而裁定文书本身没有错误的,及时向法院发纠正违法通知书,要求限期纠正。对于执行裁定及执行行为本身不违法,但执行行为会引起不当结果的,应及时发出检察建议,督促法院尽快解决,如法院对诉前财产保全裁定依法采取强制措施后,一直不开庭审理,致使财产处于灭失的潜在危险中,则应及时发出检察建议予以纠正。为了加强检察机关对执行的动态监督,建议建立检察院派员列席法院执行局工作会议制度,法院执行局要把执行活动中的法律文书及时向检察院进行备案,以便检察机关及时发现纠正执行问题。

  五是慎重对调解书的监督。要严格把握国家利益和社会公共利益的范围,不能越权解释和扩大解释。如果生效调解损害国家利益或者社会公共利益的,检察机关应当依职权进行监督;如果生效调解没有损害国家利益或者社会公共利益,可以建议一方当事人向法院提起诉讼,检察机关不应提出抗诉或者再审检察建议。但针对审判工作中存在的问题,可以通过检察建议的方式向人民法院提出改进意见。

  六是慎重对调查权的运用。法律赋予检察机关调查权的目的在于保证检察机关因履行法律监督职责提出抗诉或检察建议的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。由此,该项调查权是区别于刑事侦查权的非强制性调查取证权利,其着眼点在于监督诉讼活动中审判权是否正确行使,其目的在于保障当事人的合法权益,防止公权力的滥用。建议加强检察院与法院的信息共享平台建设,将法院的民行司法与行政执法、刑事司法相衔接,建立起“三法衔接”信息共享平台,将法院民事生效裁判案件录入这个信息系统,从而拓宽民事监督渠道,从而实现对民事审判权的制约。

  (四)、民行检察监督在实施修改后民诉法中需要提高的能力

  一是加大宣传,提高自行发现线索的能力。此次民诉法的修改,对于检察机关充分行使对民事案件的检察监督权、促进民行工作科学发展来说是一次难得的机遇。因此,要在深入学习把握民事检察的职能、职责范围的基础上,做好相应的宣传工作,要提高自行发现案件线索的能力,在办理申诉案件的过程中,要有变被动监督为主动监督的意识,对于关联案件要进行筛查,扩大案件来源。检察机关要广泛深入地宣传民行检察工作的工作性质、职责、受案范围、立案标准、办案程序等,增进群众对民行检察工作的了解。特别是民事诉讼法修改后更应积极宣传民行检察工作,使民行检察监督的新职能为更多民众知晓,进而提升民行检察监督工作的社会影响,强化民行检察监督力度,扩展民行检察监督范围,拓宽案件来源。

  二是完善机制,提高联系协调沟通的能力。民行检察作为法律监督的一种手段,只有与相关职能部门共同配合,才能发挥检察权的整体监督优势。建立完善检察机关内部各部门的工作联系制度。要和自侦、控申、预防等部门及时互通情况,注意发现申诉案源,发挥检察权的整体监督优势,增强监督和纠正违法审判的能力。加强与法院之间的沟通和联系,树立与法院监督与配合并重的意识,密切关注修改后的民诉法对审判工作的影响和执行工作的变化,变被动为主动,对民事诉讼活动中特别是执行活动中存在的问题及时有效的监督。加大与其他相关部门的联系,如与国有企业、国土资源局、环境保护局、民政局、物价局等部门召开座谈会,介绍民行检察情况,建立定向联系制度,及时互通情况,对个案开展重点合作,切实维护国家利益和社会公共利益,提升民行检察的法律监督能力和执法公信力。

  三是转变观念,提高民事诉讼监督能力。修改后民诉法对检察机关履行民事检察职责提出了更高的要求。民事检察涉及法律法规多,程序复杂,民行检察人员要进一步加强自身学习,提高业务能力,提高自己的法律知识水平,以适应新法施行后工作实践的现实需要。要逐步转变以往存在于检察机关内部的忽视民事诉讼监督的固有思维,要自觉更新和转变执法理念,牢固树立正确的监督理念;遵循当事人意思自治原则和平等原则,尊重当事人在法律范围内的处分权;正确处理加强法律监督与维护裁判稳定性的关系,坚持抗诉与息诉并重,监督与支持并举。争取各方面的重视、关心和支持,及时解决人、财、物等方面的实际困难,为修改后民诉法顺利实施创造良好条件。

  四是加强调研,提高解决应对各种问题的能力。修改后《民事诉讼法》实行后,检察机关民行部门将面临着许多新问题新情况,需要解决的难题也将不断出现,发现问题和解决这些难题需要我们不断加强调查研究工作,主动适应和应对修改后的民诉法给民事检察工作带来的新问题和新挑战。要充分发挥民行检察干警的主观能动性,勤于调研、深于思考、善于总结、提出对策,及时对类案进行归类总结,找准问题,提出科学的解决问题之道。

  (作者系安徽省天长市检察院检察长)

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