试论民事执行检察监督制度

时间:2012-05-25 16:42:00作者:吕庆宁新闻来源:正义网

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  【内容摘要】法律监督是宪法和法律赋予检察机关的神圣职责。检察机关对于侦查活动、刑事审判活动的监督相对完备,而对于民事审判与行政诉讼的监督、民事执行活动的监督以及对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为的监督,则相对薄弱。本文试通过对执行中检察监督缺位的法律现状,实践中存在的主要问题做简要分析,对民事行政检察执行监督制度进行探讨,以期促进民事行政检察工作的发展。

  【关键词】检察机关 执行监督 制度

  近年来,涉诉民商案件大量涌现,民事执行活动也随之增多,人民群众要求检察机关加大民事执行监督力度的呼声很高,加强民事执行法律监督已成为不容忽视的课题。法院“执行难”、“乱执行”,是每年全国人大会议上的热点议题,在执行程序中存在司法不公已是一个无法回避和否认的问题。

  目前执行程序的监督主要是上级法院对下级法院的监督,而缺乏法院外部对法院内部的监督。就检察机关来说,由于现行法律对执行活动监督立法上的空白,使检察机关在民事审判监督上无权对执行活动进行监督。而执行程序作为审判权的一部分,一旦失于监督,易导致权力滥用和司法腐败。这种情况亟待改善,否则将严重影响民众对于司法权威的信心,削弱司法本身的公信力,进而影响到整个司法改革的进程。

  一、 民事执行中检察监督缺位的法律现状

  我国民事法律体系中涉及执行的法律规定,除了有《中华人民共和国民事诉讼法》(简称《民诉法》),还有最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》(简称《意见》)、《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(简称《规定》),其中《民诉法》对执行监督没有作出专门规定。《民诉法》第十四条规定:人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。监督的环节是“审判活动”,显然不包括“执行活动”。那么,立法为什么会“疏忽”对执行活动的监督规定呢?立法者的意图是认为只要对民事审判加强监督,确保审判公正,执行的公正性也就必然能够得到保障。正是基于立法的“疏忽”,使得检察机关的法律监督职能在民事诉讼活动中的执行阶段无从得到体现,检察机关对执行活动中的违规、违法操作也显得无可奈何,力不从心。最高人民法院的《规定》,用了专章对执行监督做了详细规定,只是这种监督是上级人民法院对下级人民法院的内部监督模式,这样的监督模式从理论上和实践上都是弊大于利。

  1、内部监督约束力较差,往往流于形式。

  尽管法律规定,上、下级法院是监督关系,但在现实中,这种关系已明显表现出行政上的上、下级关系。一旦法律上的监督关系演变成行政上的上、下级关系后,法律监督与制约能力就会大大削弱。虽然不能否认审判机关在执行上的审判监督职能,但这种监督是一种局部的、对内的、有限的监督,与其说是监督,倒不如说是业务指导。在民事执行活动中法律排除了外部监督,其产生的弊端是这种监督职能由审判机关独自享有,那么在规则的制定与执行过程中,审判机关往往会考虑维护自身形象、自身利益等因素,司法公正的价值观难以得到保障。从《规定》第136条法律责任条款中可以明显看出:“下级人民法院不按照上级人民法院的裁定、决定或通知执行,造成严重后果的,按照有关规定追究有关主管人员和直接责任人员的责任”。作为一部专门规范执行活动的法律文件,该《规定》在制定时没有考虑到执行过程中可能存在的违法执行,甚至是枉法执行的情况,执行人员享有“权”,而无“责”,这势必会引起行使权力时有恃无恐。

  2、由于基本法在执行监督立法上的空白,使审判机关完全有理由认为执行监督是自己内部的事,从而产生对来自外部的检察监督强烈的抵触和排斥。

  实践中,检察机关行使监督权时,审判机关往往超越权限以司法解释形式限制检察机关对其监督的范围。在执行环节上,这种冲突突出表现在最高人民法院的《如何处理人民检察院提出的暂缓执行的批复》当中。该《批复》认为,根据《民诉法》的规定,人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。那么针对可能错误的裁判,“提出暂缓执行”有无必要呢?现实中,有些案件如果基于错误的裁判而错误地执行,虽然案件最终会被改判,但由于执行已无法回转,从而给当事人带来本可以避免的损害。这已是基层检察机关经常遇到的一个难题。显然,审判机关也已充分认识到了这一点。根据《规定》第133条,上级法院发现据以执行的生效的法律文书确有错误的,应当书面通知下级人民法院暂缓执行。其实,该条款在《民诉法》上同样找不到法律依据。检察建议是法律赋予检察机关行使监督权的一个重要形式,在这里则轻而易举被被监督者否决。监督者弱小,被监督者强大,必然会导致监督者地位下降,法律的公正、统一实施又何从谈起?

  3、现行法律没有对执行人员行使权力予以有效地监督措施,致使一些司法不公、甚至腐败现象时有发生。

  执行权作为审判权的一部分,是国家赋予审判机关及其工作人员的一种司法特权。我们知道,权力最终要由人来掌握,在司法实践中,执行人员不公正履行职权、滥用职权、有法不依、违法办案、吃拿卡要等腐败屡有发生,执行案件处于监督的“真空地带”。这种基于主观原因造成的执行难其社会影响比客观上的执行难更为恶劣。权力失于监控,往往容易变成谋取私利的工具。

  二、执行中检察监督的必要性

  人民检察院是法律监督机关,它所行使的检察监督权,无论从监督的深度和广度,还是从监督的法律严肃性来讲,比审判机关的内部监督更具权威性。对民事行政案件执行活动进行监督,是其履行法律监督职责的一个方面,对促进司法公正,保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要的意义。

  (一)有利于维护国家法律统一正确实施,促进司法公正。司法公正,是司法机关的灵魂和生命,司法公正与否,不仅关系到司法机关的形象,也直接影响着人民群众对我们党的领导和国家法律的信念和信心,从这个意义上讲,司法公正是社会稳定的重要基石。人民检察院是法律监督机关,其主要职责就是履行法律监督职能,确保司法公正。我国民事诉讼法和行政诉讼法原则上规定了人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼活动进行监督,然而对民事行政案件的执行活动如何实施监督却无具体的、可操作的法律规定,其直接影响了人民检察院监督职能的充分发挥,使执行不公问题难以得到监督纠正,从而也显示了民事诉讼法和行政诉讼法总则与分则、原则与具体之间的矛盾,违背了民事诉讼法和行政诉讼法真正的立法本意。因此,从立法上明确赋予人民检察院具体的、可操作的民事行政案件执行监督权,对确保民事诉讼法和行政诉讼法的统一正确实施,促进司法公正有着十分重要的意义。

  (二)有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益。近年来,执行不公和执行人员违法违纪给公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害的案件屡屡见诸于报端。其主要表现为两个方面:一是申请执行人的合法权益得不到有效保护。典型的就是“执行难”、“法律白条”。二是侵害了第三人、案外人的合法权益,使第三人和案外人的合法权益遭侵害。鉴于上述情况人民检察院参与执行程序进行监督制约,某种程度上可以说是检法两家形成合力,将有利于保护、救济公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会的稳定。

  (三)有利于提高执行人员素质和执法水平。要依法治国,首先必须依法办事,而依法办事,又取决于执法者的素质。执法者素质,直接影响着执法的质量和水平。如果执法者执法犯法说明他的思想政治素质低,如果执法者不懂法或对法律理解不到位导致执法不公说明他的业务素质低。现实中人民法院执行不公案件多数是由于执行人员素质低下造成的,有的属于思想政治素质低,有的属于业务素质低,有的是二者兼而有之,但不管属于哪方面的原因,都会使当事人的合法权益遭受侵害。人民检察院参与执行监督,以法律手段指出或纠正执行人员的违法违纪行为,势必会警示教育执行人员自觉提高自身素质,规范执行行为,促进人民法院整体执行水平的提高。

  三、检察机关对执行活动实行法律监督的依据

  当前学界和法院系统有一个流行的观点,认为检察机关对审判机关实行民事监督(包括执行监督)必然会破坏审判独立,这一点观念具有相当的代表性,它严重阻碍了检察机关监督权的行使。尽管现行法律没有明文规定检察机关能对民事执行进行监督,但检察机关的民事执行监督有其坚实的理论依据和现实的必要。

  (一)我国宪法规定,人民检察院是国家专门的法律监督机关。《民事诉讼法》是国家的基本法律之一,同样是监督的对象。作为专门监督法律实施的检察机关,对民事诉讼活动实行监督,是宪法赋予的权力,符合“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的社会主义法制原则。

  (二)社会主义市场经济体制日益完善,需要有与之相适应法律监督制度的建设。法律的制定与修改总是一定时期社会关系对法律的客观需求。在计划经济时代,法制建设停滞不前,法律监督形同虚设,以言代法、以权代法、以权抗法、滥用权力等现象较为严重。市场经济体制确立后,法制建设有了巨大进步,随着依法治国方略的提出,在法治现代化的今天,强化监督是主流,立法、守法、执法和法律监督应高度统一,没有行之有效的法律监督机制,就无法保障法律的正确、统一实施。试比较一下刑事检察监督的发展,就不难看出,在刑诉法修改之前,检察机关对侦查机关立案监督也是一个空白点,侦查机关有案不立、徇私枉法现象非常严重。实践证明,修改后的刑诉法赋予检察机关刑事立案监督权后,其法律效果非常明显。尽管日前法律还没有明确赋予检察机关民事执行监督权,但随着社会监督,经济发展,对民事执行实行监督也是大势所趋。

  (三)为遏制民事执行活动中的腐败现象,需要建立和加强检察监督。权力失去监督必然会导致腐败。作为审判权的一部分,执行权不可避免地具有权力的一般特性,它的行使需要监督与制约。尽管审判机关内部对执行监督作了一些规定,但从目前的情况来看,执行人员对执行权的滥用、司法专横等现象还比较严重,单纯依靠内部的监督机制难以解决腐败现象。因为权力总是由具体的人或群体来掌握的,人既有社会属性的一面,也有自然属性的一面。社会纷繁复杂,人的品质良莠不齐。在失去外部监督的情况下,对一些职业道德和业务素质较为低下的执行人员,若完全依赖其个人的品质,靠教育手段来保证用好手中的权力显然是不现实的。唯有确立有效的监督机制,树立法律的威慑力,才能从源头保证对权力的正确行使。

  四、民事行政检察执行监督的范围和方式

  (一)监督范围

  根据最高人民法院、最高民检察院《关于在部分地区开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》要求,试点单位开展民事执行活动监督的范围为以下五种情形:人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的,有正当理由的除外;当事人、利害关系人依据《民事诉讼法》第二百零二条之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请,人民法院在收到书面异议、复议申请后,无正当理由未在期限内作出裁定的;人民法院自立案之日起超过现年未采取适当执行措施,且无正当理由的;被执行人提供了足以保障执行的款物,并经申请执行人认可后,人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产,严重损害当事人合法权益的;人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。

  (二)民事行政检察执行监督的方式

  监督方式即监督手段,是人民检察院实施监督的具体法律行为。根据最高人民法院、最高民检察院《关于在部分地区开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》要求,经检察委员会决定并通过,可以通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督。民事行政行检察建议是对民事行政抗诉监督方式的补充,这种监督方式直接,程序简单,能够避免诉累,降低诉讼成本,其巨大的作用价值已经在日常民行检察工作实践中得到体现。它所适用的范围包括人民法院已生效确有错误的一切判决和裁定及行政机关的管理活动和违法诉讼,其采用的形式是书面形式。在执行监督环节发出的《检察建议书》所引起的法律后果是,规定人民法院应当在收到《检察建议书》后一个月内作出处理决定并书面回复人民检察院。在淮南市人民检察院和淮南市中级人民法院会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的实施意见》文件中,增加了对法院执行活动实施法律监督的内容,对于保护当事人实现“纸上的权利”向“现实的权利”转化,促进解决“执行难”和“执行乱”问题具有重要意义。检察机关通过综合运用检察建议、发出纠正违法通知书、发现和移送职务犯罪线索等多种手段开展执行监督工作。随着民事执行检察监督制度在各地试点的开展,有效避免了违法执行、滥用职权、怠于行使职权等行为的发生,使执行真正落到实处,生效的法律文书得以最终执行,也取得了法院系统的赞同声音。

  参 考 书 目

  (1)《检察日报》2012年3月5日

  (2)陈桂明编《程序理念与程序规则》中国法制出版社 

  (3)谭兵主编、王志胜、邓和军副编《处国民事诉讼法制度》 法律出版社 

  (4)柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》中国人民公安大学出版社  

  (5)宋冰编《程序正义与现代化外国法学家在华演讲》中国政法大学出版社 

  (6)李浩《民事诉讼检察监督若干问题研究》中国法学1999年第3期

  (7)最高人民法院、最高民检察院《关于在部分地区开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》

  作者单位: 安徽省淮南市谢家集区人民检察院

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