陕西子长:子长县涉农职务犯罪研究

时间:2013-04-26 17:08:00作者:雷鸣 杨东宁新闻来源:正义网

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  摘要:随着当前经济的发展和政府职能的转变,基层乡镇一级的政府成为服务部门,而且下辖的村委都有了独立的转移支付款项,再加西部农村涉油、涉煤方面大力发展,使得农村的收入突然增加,相应的涉农职务犯罪也就突显出来了,笔者希望通过本文的调研,就本县的职务犯罪能有一个科学合理的治理和定性。 

  关键词:涉农 职务犯罪 

  社会主义新农村建设是当前我们国家一项重大的历史任务,是一个庞大的系统工程。推进社会主义新农村建设是贯彻科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要举措,惠及广大农村群众,关系国家长治久安的大事。当前,农村基层组织工作人员职务犯罪时有发生,成为侵犯农村群众民主权利、损害农民合法利益,破坏农村经济发展秩序,影响农村稳定的重要因素。通过对子长县2003年以来查办的涉农职务犯罪案件认真分析后,形成调研报告如下: 

  一、子长县基本情况及涉农案件情况: 

  全县每平方公里97.7人,辖354个村委会、1295个村民小组、6个社区居委会,总人口24.54万人,其中农业人口19.07万人。354个村委会干部在全县农业人口中是少数,但是其所处的地位和作用十分重要。 

  子长县人民检察院根据群众举报,于2003年以来立案侦查了21件基层组织人员职务犯罪案件。这21起案件在诉讼过程中如何定性处理,发生意见分歧。 

  从犯罪主体情况看,有15个案件的行为主体是村党支部书记,5件是村民委员会主任,1件是乡法律服务所聘用的人员(法律服务所在行为当时是集体事业性质的单位)。从犯罪客观要件看,村基层组织人员作案时“利用职务之便”的行为事实特征,总体上有四种形式:1、利用从事公务活动之便:即“协助乡镇政府从事行政管理工作”,如征兵、发放退耕还林款等协助政府从事的公共事务管理活动工作中贪污;2、利用办理村自治事务之便:即“办理当地村自治事务或本村服务事业”的职务之便,如在农村村民居住区改水、改厕、修筑公用设施等纯粹属于村民自治范围内的、与政府行政管理工作无关的公益事项,和提供法律服务等公益性集体事业性质的服务活动,这些公益事项和集体事业,均非协助政府从事行政管理,亦非企业性质的经营活动,而是村的自治事项;3、利用管理或者经营村集体经济活动的职务之便,如营利性的商品房建造、村办企业发包、村办企业工程发包、村固定资产出租、村办企业使用村集体所有的土地等。从犯罪客体要件上看,12件是村干部利用职务之便贪污公款的行为,4件是利用职务之便挪用公款的行为,1件是利用职务之便受贿的行为破坏了公职活动的廉洁性;4件是非法占有公共财物的案件,侵犯了公共财产。 

  二、分歧意见 

  (一)侦查部门意见 

  反贪侦查部门认为,前述案件均属于其他依照法律从事公务的人员利用职务实施的犯罪,应定性为贪污受贿,故以贪污受贿罪,挪用公款罪等侦查终结移送审查起诉。 

  (二)起诉部门意见 

  1、前述案件中的部分事实可以认定为贪污受贿挪用公款犯罪(以下简称贪污受贿类犯罪)。凡属于全国人大常委会立法解释规定的“协助政府从事行政管理工作”过程中的职务犯罪,可以认定为贪污受贿类犯罪。其他事实凡不符合立法解释规定的七项内容的,均不能以贪污受贿类犯罪认定。 

  2、部分事实属于法无明文规定因而不能定罪,即村基层组织工作人员利用办理本村自治事务(即村内公益事项、公益服务)的职务之便而发生的权钱交易行为,因不属于协助人民政府从事行政管理工作的范围,故不能以受贿犯罪认定;由于该行为不是在企业经营活动中而是在村自治事务办理过程中发生的,故也不构成公司企业人员受贿罪,这种行为属于法无明文规定的情形,只能认定无罪。而基层组织人员在村自治事务办理过程中,非法占有或者挪用单位财物资金的行为,可以认定职务侵占罪和挪用资金罪。 

  3、部分事实构成公司企业人员受贿犯罪和职务侵占罪。基层组织人员利用管理或者经营村级集体经济活动的职务之便而实施的相关危害行为,可以定性为公司企业人员受贿罪和职务侵占罪、挪用资金罪。 

  总之,侦查部门将村基层组织人员的职务犯罪行为一律认定为贪污受贿类犯罪;而起诉部门,除了少数意见主张按照侦查部门的意见定性、个别意见主张对党支部人员的行为不定罪外,多数意见主张。根据法律和立法解释的规定,区分情况分别处理:凡利用协助政府从事公务的职务之便的行为,可成立贪污、受贿和挪用公款罪;利用集体企业从事经营活动的职务之便的行为,可成立职务侵占、公司企业人员受贿和挪用资金罪;利用村民委从事村自治事务管理和村公益服务之便的行为,只能构成职务侵占和挪用资金罪,但收受他人财物的行为既不能成立受贿罪,也不能成立公司企业人员受贿罪。 

  三、司法适用 

  根据笔者对现行法律的研究,在处理涉及农村基层组织人员职务犯罪案件时,应当将三种组织(党支部、村民委、合作社)与三种职务(公务、自治事务、经营事务)排列组合,然后决定当事人的行为应当适用哪一法律认定行为性质。不能一律将村基层组织人员的职务犯罪作为贪污受贿类犯罪处理,而应当根据行为人的所属的组织和行使的职责,区别不同情况,作出准确认定。 

  只有村基层组织(党支部、村民委和合作社)协助政府从事公务活动时,基层组织人员利用职务实施的行为,才能根据刑法和立法解释认定贪污受贿类犯罪;而村基层组织人员在集体经济组织进行的经营性活动中,利用管理或者从事经营活动的职务便利而犯罪的,认定职务侵占、挪用资金和企业人员受贿罪。 

  党支部和村民委人员在非公务非经营的公益活动中,利用职务之便侵吞财物、挪用资金的,可以成立职务侵占罪和挪用资金罪;在非公务非商务的活动中(即办理村自治事务的过程中),发生的村基层组织人员权钱交易的行为,既不能成立受贿罪,也不能成立企业人员受贿罪,这种行为属于法无明文规定的情况,按照罪刑法定原则,应当认定为无罪。根据最高人民检察院关于贯彻执行《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的通知(高检发研字[2000]12号)第3条规定:“各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中,要根据《解释》和其他有关法律的规定,严格把握界限,准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作,并正确把握刑法第三百八十二条、第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪和第三百八十五条、第三百八十六条受贿罪的构成要件。对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。”据法制日报2000年4月26日第二版《村公共事务管理工作不属公务》一文报道:4月25日,由全国人大法律委员会提请九届全国人大常委会审议的关于刑法第九十三条第二款的解释草案二次审议稿,将“村公共事务管理的工作”从解释草案中删去。原解释草案规定,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事本解释列举的八项行政管理工作时,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。其中第八项为“其他受乡、民族乡、镇的人民政府委托,协助其从事行政管理工作和村公共事务管理的工作”。有些部门和地方提出,村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事的行政管理工作具有政府行政管理的性质,属于依法从事公务的范围,而村委会等村基层组织自行管理村公共事务的工作是村民自治范围的事,不宜纳入依法从事公务的范围。法律委员会采纳了这一建议,删去了该项中“村公共事务管理的工作”的内容。据此,根据立法解释的制定过程看,村内自治事务已明确不属于依法从事公务。 

  如果检察机关在查处村基层组织人员职务犯罪案件时,遇到村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的事务如经营、管理活动时发生的案件,不能适用《解释》的规定时,可以在查明事实后,根据行为性质,如果涉嫌其他犯罪时,移交公安机关查处;如果因法无明文规定不构成犯罪的,可在查明事实后向基层政府或者党委提出检察建议,按照村民委组织法和其他法律法规处理。最高检察院前述通知第4条规定:“各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员涉嫌贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中,要注意维护农村社会的稳定,注重办案的法律效果与社会效果的统一。对疑难、复杂、社会影响大的案件,下级检察机关要及时向上级检察机关请示。上级检察机关要认真及时研究,加强指导,以准确适用法律,保证办案质量。” 

  四、遏制涉农职务犯罪的对策 

  农村职务犯罪的侦查和预防要在党委领导下,形成各级纪检监察部门组织协调,采取“打防结合,标本兼治,综合治理”的办法,最大限度地预防和遏制违法犯罪现象的发生。 

  (一)加强农村基层组织建设,强化对农村基层组织党员干部的宗旨观念、法律意识教育。在选举村干部时,一定要认真用好自己的选举权。一是选用政治立场坚定,品质作风优良,工作创新、求真、务实,德才兼备的人;二是选用全心全意为群众服务,学科学、用科学、靠科学带领广大群众脱贫致富,彻底摒弃当官“捞钱”的村干部。形成正气压倒邪气的良好氛围,把那些为官清廉,开拓进取,百姓信赖的人选拔到村干部岗位上。三是要加强对村干部的教育培训工作,运用党政理论及法制理论及早对村级干部进行教育,从思想上筑牢防腐线。 

  (二)加强农村资金管理,堵塞漏洞。制约和监督农村干部权力行使的关键:一是发挥“村帐乡管”制度的作用,各村定期上报财务凭证,由镇专门机构审核,制止“白条”、“包帐”等违反财经纪律费用的支出。二是改变村领导与财务人员的隶属关系,会计由镇经管站统一管理,报酬分配由镇政府统一支配,与村没有隶属关系。这样可以让会计充分履行自己的职责,也使村干部在财经上没有歪脑筋可动。三是在农村基层广泛推行民主理财制度,杜绝公款随意开支等现象存在。 

  (三)完善监督机制,注重强化群众的监督作用。要施行群众监督和上级检查相结合。一是必须增强基层单位工作的透明度,让群众享有知情权、发言权,推行村务公开、财务公开。特别是在土地转让、出租、承包、工程发包等问题上,在作出重大决策前要广泛征求群众意见,倾听群众呼声,接受群众监督。二是乡镇经管、审计等部门经常下村检查,做到有案抓查处,无案抓预防,把农村干部职务犯罪消灭在萌芽阶段。 

  (四)改善农村基层干部待遇,以有效防止发生违法经济犯罪问题。党和政府在农村的各项方针政策,都要通过“村官”才能最终落实到基层。改善“村官”待遇不能忽视。目前,经济欠发达地区农村拖欠“村官”工资的现象比较普遍,严重影响了“村官”的工作积极性及生活,同时也是其违法经济问题产生的原因之一。 

  作者:雷鸣 子长县人民检察院反贪局局长 

  杨东宁 子长县人民检察院助理检察员 

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