案管机制改革之路径选择

时间:2014-07-28 09:14:00作者:张晓勇 徐俊驰新闻来源:正义网-检察日报

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  案件管理机制改革是管理学在检察领域的具体应用,在检察权运行的基本规律下,始终把握案件管理与办理的关系及演进态势,对推进案件管理机制改革具有指导作用。案件管理机制改革被称为“最具革命性意义”,是因为它明确指向了在检察权运行机制中占全局性地位的管办关系(即案件的管理与办理关系),必然对执法办案的观念、活动产生重大影响。 

  改变传统模式意义重大 

  在传统的管办关系中,检察机关的执法办案方式集中体现了“检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”的“三级审批制”。它在实践中承担着双重功能,作为个案的决策机制,既属案件办理的程序,又是条线上开展管理的依据,有突出检察长权威、维护指令统一的价值。当然,客观上也存在一些缺陷:各条线以自我管理为主,具有分散性、封闭性等特点;报批的程序复杂,处理个案(特别是轻微刑事案件)的效率较低;承办人、部门负责人、检察长与检委会所占有的信息不对称;强调逐级把关,致办案责任分散,执法过错难以认定。说到底,就是案件管理与办理的职能交叠,管办不分,内部监督制约弱化,存在检察权误用与滥用的风险。 

  为矫正原有管办模式的弊端,最高检部署建设了新的执法办案管理监督机制,核心就是实行管办适度分离。就内设机构的设置而言,检察机关与公安机关、审判机关按门类横向并联设置的情况不同,从受理举报、立案侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭,到申诉检察和国家赔偿,多数是线性的流程承继关系。执法办案风险的累积效应更加显著,案件管理的统筹需求、整合需求也更为突出。重新梳理管办关系,设置专门机构开展统一、归口、全程、动态管理,健全内部监督制约机制,改变纵强横弱、分散封闭的模式,确实具有革命性意义。 

  阶段性成效 

  案件管理机制改革的推进过程也是检察机关内部管办关系持续调整、逐步优化的过程。就目前改革的始动阶段而言,首要任务就是要改以往的管办不分为管办适度分离。讲适度分离不是要取消条线上具有专业性的自我管理,而是要对横向的专门机构的管理加以补强,其重点是加强专门机构、队伍的建设,确立专属职权、配备必需信息技术。 

  一是确立专属职权。以《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》、《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》的施行为标志。最高检以司法解释形式确立了案件管理的专属职权,并在执法规范中予以进一步充实。以较早在全国范围内铺开的收送案管理、辩护人、诉讼代理人接待为例,案件管理部门依法履职,在监督案件非正常回流,规范公安机关撤回移送审查起诉,规范公诉部门退查,以及保障辩护权等方面起到了关键作用。集约管理的职权优势和规范化效应对检警关系、控辩关系产生了影响,兼有强化法律监督和自身监督的意义。 

  二是凸显信息与技术优势。在开展集约管理和网上办案以前,执法办案内部监督制约的效果受原有模式分散性、封闭性、信息不对称性的限制,存在预判难、发现难、介入难、跟踪难等问题。而以统一业务应用系统的部署运行为契机,案件管理的信息与技术条件得到极大改进。系统使用管理不仅是案件管理的具体职责,更是案件管理的关键手段。依托初步建成的信息化监管网络,实现数据实时传递、动态交互,基本解决了内部监督制约的线索来源问题,为下一步充实办案流程和质量管理提供了有力支持。 

  深化改革的路径 

  从现阶段来看,案件管理机制改革的发展仍不均衡:部分地区虽然设有机构,但编制不足,人员未选优配强;除了收送案管理和接待辩护人、诉讼代理人外,办案流程和质量管理还没有全面展开;绩效考评、统计分析、执法风险评估预警等任务还没有结合新情况、新形势作出调整。概言之,就是管办关系虽有分离,但监督与服务、制约与配合、参谋与执行等具体问题仍未理顺。所以,还需要从以下几个方面推进改革。 

  完善履职体系。案件管理是系统工程,其架构设计应当符合体系化建设的要求。在决策部署之初,最高检就注意到全面履职的重要性,对管理、监督、服务、参谋基本职责的设置、执法规范对业务范围的进一步规定等,都体现了系统论上整体优化的思想。统筹源头预防、过程控制与结果评价,统筹个案监管、综合考评与态势研判,整合案件管理的手段之间、案件办理的环节之间、案件管理与办理之间的关系,依靠全面履职发挥集约管理的比较优势,始终是案件管理的指导性原则。 

  强化流程监控。在明确全面履职要求的同时,要把流程监控的扎实开展作为案件管理的基础性条件。流程是依据检察规律对法定诉讼程序的进一步分解。检察业务在布局上有着前后的承继性,因此,检察机关内部的流程分解具有跨部门、分环节、多层次的特点。以办案流程的识别和标准化为条件,抓好以涉案财物与法律文书管理、办案期限与羁押期限监督为代表的流程监控职能,是规范执法的要求,也最能够体现案件管理的刚性控制和内部监督制约功能;既是现有收送案管理的合理延伸,又是案后评查、绩效考评、统计分析的微观基础,集中体现了案件管理的全程、动态属性,是打破条线分散、封闭格局的关键切入点。 

  调整履职方式。案件管理机制改革是检察权运行工作机制改革的重要内容。在案件管理改革向纵深发展的同时,检察机关执法办案的具体方式以及外部形势也在迅速发生变化。应当密切关注管办关系的演进态势,增强回应社会关切的意识和能力,同时为自身职权的实现和进一步拓展创造机遇。案件管理与办理的适度分离,不是绝对分离。案件管理要服务于以执法办案为核心的检察权的运行。以检察官办案责任制试点为例,尽管各地做法有差异,但突出检察官主体作用的主旨是清晰的。既要向检察官授权,提高简单案件和程序性事项的处理效率,又要充实重大、复杂、疑难案件的决定机制,更好地坚持检察长、检委会的领导作用。为有效平衡授权与集权,案件管理的履职方式也要作出相应调整,包括但不限于:修改分案规则,做好执法资源的初次配置;针对在检察官授权范围内的案件类型,强化流程监控;改进案后评查与绩效考评的标准,建立合理的执法过错责任认定和追究机制。 

  健全外联机制。关键是发挥案件管理作为执法办案信息集散枢纽的优势,配合检务公开,规范流程信息的告知与查询,落实职务犯罪案件涉案财物处理情况公开、终局性法律文书公开的要求;配合人民监督员制度改革,完善邀请人民监督员、特约检察员、专家咨询委员参与案后评查的经常性机制;配合涉法涉诉信访制度改革,规范执法办案风险评估预警,开展有重点的流程监控、案后评查,强化风险管理和矛盾化解。总的任务就是秉持强化自身监督的基本要求,集聚内外部合力,整合推进执法规范化与执法公信力建设。 

  总之,案件管理机制改革与检察权运行工作机制改革在根本上具有同构性。依靠新一轮检察改革,预期形成更加合理的管办关系:案件办理上繁简分流、流转顺畅;案件管理上纵横结合、管控严格;上下协同、指令规范;回应社会监督时内外联通、交流充分。不难发现,各领域、各环节都离不开活跃且又规范的案件管理要素,因此,其专属职权在下一步只能强化不能弱化。而在深化改革的过程中,应将竭力尽职、树威立信、提质增效作为检验、评价案件管理自身实绩的标准,以全面履职为根本,保障检察权依法公正运行。 

  (作者分别为四川省人民检察院副检察长、助理检察员)

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