新时期农村群众上访多发、频发原因分析及对策

时间:2014-07-28 09:17:00作者:蒋西和 姚秀芬 刘顺吉新闻来源:正义网-检察日报

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  近年来,随着国家强农惠农、改善民生政策的不断落实,广大基层农村“新农村建设”进入了一个新的历史发展时期,农村各项基础设施建设、村容村貌及一些优抚、救济政策都发生了巨大变化。当前,新的农村形势下,也同时出现了农村群众检举揭发不断,上访多发频发的新情况、新问题。如我院仅今年1-6月份,就接到村民举报村干部违法违纪线索60余件,比往年同期上升109%。这些情况和问题的出现,不仅严重影响了社会稳定,损坏了政府公信力,同时也严重影响了农村经济社会发展,应该引起相关职能部门的高度重视。 

  面对当前农村群众上访案件日趋增多的发展势头,我院抽调专门力量组成调研组,就当前新形势下农村群众多访频访、举报不断的问题进行了专题调研。在调研过程中,通过和镇村干部、部分群众进行面对面的沟通、交流,我们发现基层农村某些村干部在“执行有关政策、涉及群众切身利益、廉洁自律、政务财务管理、个人工作作风”等方面存在较多较大问题,群众对此反映强烈。具体主要有以下几方面:(1)在土地补偿、拆迁费补助和专项资金补贴方面,存在问题较突出,表现在村干部私自截留、挪用、贪占现象严重。(2)农村个别村庄,对农村“低保”政策不按国家规定的适用条件办理,随意扩大或缩小范围,甚至还存在“人情保”、“关系保”现象。另外,对国家的一些优抚、救济资金发放也存在不及时、不合理、不足额发放的情况,造成群众意见大。(3)村干部在农村基础设施如村道路修理或硬化、小型水利设施建造等方面存在腐败行为,收受贿赂、吃拿卡要等现象较为普遍。(4)某些村庄政务、财务透明度不高,民主理财“形同虚设”,损害了农民的切身利益,如随意处置村集体资产;毁坏基本农田进行所谓沙资源、矿资源开发等。(5)有些村的个别主要村干部作风不民主,工作方法生硬、霸道,以“土皇帝”自居,贪占集体财产、挥霍集体资金、吃喝玩乐现象严重,引发群众不满。 

  上述问题的存在,直接造成了农村干群关系紧张、对抗,甚至恶化,出现了农村群众“由初期的检举揭发、继而变为多访频访、最终发展成闹访或越访”,导致了当前农村群众上访案件频频发生、居高不下的局面。 

  一、造成农村群众集体上访多发、频发的主要原因 

  1、农村政务财务不公开,缺乏透明度,群众疑问大。如在涉及村民切身利益重大问题的决策上、财务收入支出情况等,透明度不强,村民无任何知情权。尤其当前新农村建设过程中,在涉及土地补偿款、拆迁费发放等敏感问题上,账目混乱模糊,某些村干部为达到自己不法目的,设置的“猫腻”多多,不严格按有关规定办理一些财务事项,部分资金仍存在脱管漏管,有的村庄还私设“小金库”,存有“账外账”,在村财务支出方面自己说了算,坐收坐支,随意消费,导致群众多访、频访。 

  2、农村低保、专项资金补贴(如小麦补贴等)违规发放随意性大、漏洞多。近年来,对基层“三农”工作实行专项资金补贴及对一些符合低保条件的农户实行低保政策,是国家改善民生、为民惠民重要措施。但是个别村干部在执行国家有关政策时,不是严格按照规定来执行,随意变更。如有的未把存折(卡)交给应当享受该待遇的低保户;有的随意挪用该资金用于村内其他事项;有的未经村民推选、集体研究就随意更改享受范围,未能做到“应保尽保”;有的甚至把不符合低保条件的农户纳入了低保范围,出现了“人情保”、“关系保”。另外,在某些专项资金发放上,发放不到位,不全额,存在截留、挪用、私分现象,民愤极大,引发举报和上访。 

  3、在某些基层村庄,招待费、办公经费等公款消费过高,为村干部滋生腐败提供了可乘之机。在基层农村,个别村干部借工作之机,铺张浪费,挥霍集体资金,为了报账处理,采取虚开发票、套取资金现象多发;有的甚至将应由个人承担的费用公款报销,从而引发群众的频繁上访举报,对农村社会稳定造成很大影响。 

  4、个别村干部自身不清廉,存在着贪污、侵占行为。如今年我院查办的东城街道杨家场村村支部副书记杨某伙同会计、出纳等合伙贪污一案,该三人利用职务之便私自截留农村土地补偿款10余万元,三人合伙贪污自肥。到目前,检察机关已立查此类案件3件9人,犯罪所涉及的问题就是国家拨付的专项资金扶持、征地补偿款等。 

  5、某些村的村干部缺乏依法办事意识,“家长制”管理思想浓重。在基层农村,由于农村一些事务都是盘根错节、情况复杂,群众反映一些村内问题,本是正常的事情。但某些村的村干部缺乏依法办事思想,凡事都凭个人好恶,进行“家长制”管理。对群众反映强烈的问题,不是认真反思改进、引以为戒,而是对群众进行打压、恐吓,甚至动用社会上“痞子”、“无赖”进行威胁,加剧了社会矛盾,引发上访。 

  6、当前村组织面临换届选举,农村各 “帮派”、“宗族”势力之间,存在利益之争。目前,基层村组织换届选举在即,在一些村干部之间,一方为“搞垮”“搞倒”对方,对一些“捕风捉影”、“道听途说”之事,肆意歪曲事实,进行扩大宣传,煽动不明真相群众上访,这也是造成当前农村群众上访不断的原因。 

  二、制约化解当前农村群众上访多发、频发的现实问题 

  对村干部腐败问题的查处,当前主要还是依靠纪委、司法机关等部门。近几年,纪委、检察机关每年都投入大量的精力,查处一定数量的村干部违法违纪案件。但在查处村干部腐败问题的实际工作中,检察机关也面临着许多问题和困难,对当前农村群众上访案件的化解带来很大影响,成为不得不面对、不得不正视的现实问题。主要有: 

  1、查处村干部违法犯罪线索的办案力量薄弱,人员、精力上的严重不足。农村干部所涉及的违法违纪情况复杂、问题交叉。查处村干部腐败案件所需周期长、难度大,需要投入大量的人员、时间、精力,才能理清不规范、不严谨财务账目,有时还需要审计部门进行财务审计等,众所周知的原因,在目前检察体制下,检察机关在查处此类案件上涉及到的人员、精力是严重不足的,一定程度上制约了对此类案件查处工作的开展。 

  2、现行法律对村干部犯罪线索的管辖分工过于分散,导致上访群众“多门状告”或“错门状告”。 

  当前按现在现行法律,对村干部违法犯罪问题的查处,可谓是“九龙治水”:按照目前法律法规和纪检监察条例的规定,农村党员干部有违反财政纪律、工作作风等腐败问题的,纪检监察部门有查处的权力;农村干部有贪占“集体资金”等类型的犯罪案件(如职务侵占罪),归公安部门管辖;而对检察机关,只有农村干部涉及 “(1)救灾、抢险、优抚、救济款物的管理;(2)社会捐助公益事业款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍、征兵工作;(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。”等七类犯罪线索时,才归检察机关管辖。但目前,农村群众举报的问题普遍存在交叉,所反映问题有归纪检部门管的线索,有归公安部门管的线索,当然,也有一些归检察机关管的线索。但是,由于现行法律在线索管辖分工上过于分散,加之上访群众法律知识匮乏,对有关的法律规定不甚明了,导致了上访群众的“多门状告”、“错门状告”情况发生,出现了一些部门间相互推诿、扯皮现象,为此造成群众怨声载道,称“踢足球”。 

  3、群众对乡镇职能部门查处不信任。 

  基层镇、街道工作人员常年在农村第一线工作,经常与村干部打交道,因工作上的关系,有时还要与村干部“一个桌上吃饭”、“一个锅里摸勺子”,况且有些工作的开展,还需要村干部积极配合,因此,对群众反映的问题,存在大事化小、小事化了,“睁一只眼、闭一只眼”现象。对一些村民举报村干部的违法违纪案件,镇、街道纪检部门大都不愿得罪人,群众所反映的问题大多无结果,群众对此极不信任。有上访群众上访时,就明确提出不让镇、街道纪委调查处理,只信上不信下,从而导致日趋增多的上访案件,甚至越访案件。 

  4、群众期望高,相关职能部门压力大。农村群众对某些村干部横行乡里、腐败腐化行为深恶痛绝,反映强烈。农村群众在上访举报的同时,对相关职能部门抱有很高期望。查处机关在投入大量的人员、时间和精力后,一旦达不到立案标准或发现举报失实失真,没有达到上访人期待的结果,上访人就向查处机关“缠访”、“赖访”,甚至“越访”施压,查处机关出力不讨好,面临尴尬的境地。 

  三、对策或建议 

  1、切实改进村级组织政务、财务管理,积极推广借鉴一些先进地区村务管理的好经验、好做法。可考虑在《村民委员会组织法》、《村民委员会选举法》等法律框架内,将财务管理混乱的村庄实行财务统一管理,在镇、街道设立“村务审批管理大厅”,统一聘用一批专职会计,集中管理各村的会计账务。 “村务大厅”实行“一站式服务”,涉及村庄的各项收、支业务(包括专项资金发放),统一到大厅内集中办理。村民持本人有效证明可随时查询该村的资金收支情况、专项资金分配情况、国家惠民及优抚政策执行情况等重大政务、财务事项,真正做到村务公正、公开,村民人人清楚明白。 

  2、加强对扶贫、低保款等专项资金的管理工作。镇、街道应加强该项款物的管理工作,做到专人管理。应当安排专人负责公开事宜,选定村庄的公开场所,张榜公布,方便村民随时查询查阅。 

  3、严格村级公款经费开支,规范工作接待招待办法。 

  村干部借用公款经费开支、公款招待之机,吃喝玩乐,请客送礼,是引发农村群众频频发生上访案件的“导火索”,对此问题,相关部门应做到高度重视。职能部门应尽快出台“村干部因公就餐相关规定”,确定统一标准;县直部门可考虑与镇、街道食堂签订接待合同,统一接待标准,实行单位定期结算、集中检查等方式;对于相关部门人员确因工作需要到农村联系工作,在村内就餐的,就餐人员应当如实签名,村委应当严格落实接待标准,相关部门要严格把关审计,让村干部切实做到如实报账,接受群众监督。 

  4、强化打击力度,对违规违纪违法村干部形成震慑和教育。 

  (1)应加大对村干部的监督和管理,严肃查处违法违纪行为。目前形势下,对于村干部腐败行为,凡群众有举报的,相关职能部门要本着对人民群众认真负责精神,不能因体制上有漏洞、法律制度上有缺陷、就成为监督和查处不力的理由,坚决杜绝群众告状无门及推诿扯皮现象发生。同时加强日常农村政务、财务监督和管理,做到有问题早发现、早处理,把问题和矛盾消灭在萌芽状态。 

  (2)建议完善有关法律法规规定,组建符合当前农村实际的执法执纪队伍或机构。鉴于有关法律法规规定尚待修缮和完善,建议考虑组建主管部门牵头,由纪委监察部门、司法机关、经管部门、镇街道纪委等单位参与的专门的执法执纪队伍或机构,统一受理群众反映的村干部违法违纪线索,实行一条龙办案,确保“及时受理、及时查处、及时反馈”,给群众一个满意交代。 

  (3)改进和完善村干部考核奖励机制,实行有制约、有激励作用的“薪酬”发放办法。在村干部的考核过程中,把村干部个人薪酬、补贴与社会稳定、刑事犯罪、信访、廉政建设、村务公开、执行财经纪律等工作业绩挂钩,确定一个年度或一个任期为考核期限,经过一定的考察考核评议程序,确认无违法违纪行为后兑现,从而增强村干部的勤政为民意识,促进新时期农村经济社会的更好更快发展。

  (作者系山东省临朐检察院) 

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