《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》理解与适用

　　为进一步加强和规范补充侦查工作,提高办案质效,确保公正司法,最高人民检察院、公安部结合补充侦查工作实践,在充分调研论证和征求意见的基础上,于2020年3月共同制定印发了《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),于印发之日起施行。为便于司法实践中正确理解和适用《指导意见》,现解读如下。

　　一、《指导意见》制定的背景和过程

　　近年来,随着司法体制改革的不断深化、社会主要矛盾的变化、人民群众对公平正义期待的提高,检察机关积极履行法律监督职能,会同公安机关不断提升办案质效。尤其是检察机关内设机构改革之后,检察机关内部职能进行了配置重组,实行“捕诉一体”办案机制,实际上是将审查逮捕到审查起诉阶段对侦查取证的引导连贯起来,这有助于将起诉和审判的证据要求向前端传导,消除“捕后诉前”监督盲区,尽可能把证据问题解决在移送审查起诉之前,从而不断提高办案质效,积极推进以证据为核心的刑事指控体系的完善。

　　在司法办案过程中,补充侦查工作对于及时固定完善证据,依法惩治犯罪,保障当事人合法权益具有十分重要的作用。各地检察机关和公安机关适应新形势新要求,采取有效措施,研究制定相关文件,积极推动补充侦查工作的完善。实践中,退补率居高不下,对退回补充侦查的必要性把握不严、质量不高、效果不好等问题依然存在,如有的办案人员对案件管辖、诉讼文书补正等不需要通过补充侦查解决问题的案件适用补充侦查;有的由于补充侦查提纲质量不高,内容过于简单,只写要求,不写理由,或只写工作目的,不写开展工作的方法,导致侦查人员难以领会补充侦查意图,影响工作效率和效果;有的办案人员与公安机关侦查人员缺乏及时有效沟通,“文来文往”多、“面对面”交流少,在证据的把握和补充上存在隔阂,导致补充侦查质量不高,等等。鉴于做好补充侦查工作对于提升案件质效有重要意义,最高人民检察院党组对此十分重视,张军检察长多次对做好补充侦查工作作出指示,要求今后凡开列补充侦查提纲,必须把案件的侦查方向、案件定性问题,以及取证目的、意义等写清楚,否则就是不合格,写不出来,或者过于简单原则、不得要领,说明能力素质不符合办案要求。为进一步规范和指导刑事案件补充侦查工作,有效解决案件在检察环节审查起诉周期长、多次补充侦查等影响办案效率的问题,进一步提高办案质效,充分保障当事人合法权益,最高人民检察院会同公安部研究起草、制定了《指导意见》。

　　起草过程中主要开展了以下工作:一是深入调查研究。一方面,结合相关数据,深入各级检察机关进行了多次调研,并多次进行实地阅卷,了解相关检察机关在开展补充侦查工作中存在的问题和工作建议,增强起草文件的针对性、指导性和可操作性。另一方面,要求各省级检察院上报补充侦查提纲,并对上报的文书进行深入研究,为文件的起草打下坚实的实证基础。二是梳理法律文本和相关制度规定。全面梳理了刑事诉讼法、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑诉规则》)、公安部2013年1月实施的《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称《程序规定》)和北京、江苏、福建、河南、四川等工作效果较好的省(市)关于补充侦查工作的规范性文件,在充分研究论证的基础上,予以吸收借鉴,形成初稿。三是广泛听取意见。在起草过程中,一方面,加强最高人民检察院内部各刑事检察部门的沟通,就起草文件的具体内容、补充侦查提纲的文书样本等问题达成共识。另一方面,专门召开研讨会,由最高人民检察院相关业务部门和北京市三级检察机关对文件草稿逐条进行研究,并在此基础上进行修改,形成了征求意见稿,分别征求了公安部、最高人民检察院各内设业务部门和各省级检察院的意见,公安部在向全国公安系统征求意见的基础上提出了修改意见。四是反复认真修改。对收到的171条修改建议进行归纳梳理和逐条分析,反复进行了修改。同时,与公安部多次会商,共同逐条研究,最终会签印发。

　　二、《指导意见》的主要内容

　　《指导意见》共二十二条,主要包括以下几个方面的内容:一是总则性规定(第一条至第四条)。前四条规定明确了《指导意见》的制定目的、适用范围、补充侦查工作的原则和补充侦查提纲入卷的要求。二是补充侦查工作的具体要求(第五条至第十五条)。根据法律规定和司法实践,明确了补充侦查各种形式的具体工作要求。其中,第五条明确了检察机关在审查批捕阶段补充侦查的适用情形,第六条至第九条明确了检察机关在审查起诉阶段“退回补充侦查”的适用范围、退回补充侦查提纲的主要内容、引导补充侦查的情形和方式、不适用退回补充侦查的情形,第十条和第十三条明确了“调取证据材料”的适用,第十一条、第十二条明确了“自行侦查”的适用情形和措施程序,第十四条明确了“要求公安机关对证据收集的合法性作出书面说明或者提供相关证明材料”的适用。三是补充侦查的制约和监督(第十五条至第十八条)。这些规定明确了对公安机关开展补充侦查工作的制约和监督手段。四是相关工作机制(第十九条至第二十一条)。包括与公安机关的协作机制,联席会议、情况通报会和案件侦查引导机制,对补充侦查工作的评析通报机制,办案人员旁听法庭审理机制,建立补充侦查内部协同机制。

　　三、《指导意见》的适用

　　(一)关于《指导意见》的适用范围

　　根据2018年修改的刑事诉讼法第一百七十五条的规定:“人民检察院审查案件,可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料;认为可能存在本法第五十六条规定的以非法方法收集证据情形的,可以要求其对证据收集的合法性作出说明。人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。”该规定明确了“补充侦查”“提供法庭审判所必需的证据材料”“对证据收集的合法性作出说明”“退回补充侦查”和“自行侦查”等内容。同时,该法第九十条规定:“人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后,应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。对于批准逮捕的决定,公安机关应当立即执行,并且将执行情况及时通知人民检察院。对于不批准逮捕的,人民检察院应当说明理由,需要补充侦查的,应当同时通知公安机关。”《刑诉规则》第二百八十四条规定:“对公安机关提请批准逮捕的犯罪嫌疑人,人民检察院经审查认为符合本规则第一百二十八条、第一百三十六条、第一百三十八条规定情形,应当作出批准逮捕的决定,连同案卷材料送达公安机关执行,并可以制作继续侦查提纲,送交公安机关。”司法实践中,为突出检察机关的主导责任、实现监督关口前移,各级检察机关在审查逮捕过程中,对证据不足不捕和批准逮捕后需要继续补充证据的,也会要求公安机关补充侦查或者提出侦查意见。因此,《指导意见》第二条第二款明确:“人民检察院审查逮捕提出补充侦查意见,审查起诉退回补充侦查、自行补充侦查,要求公安机关提供证据材料,要求公安机关对证据的合法性作出说明等情形,适用本指导意见的相关规定。”

　　(二)开展补充侦查工作应当遵循的原则

　　《指导意见》坚持问题导向,在充分调研的基础上,针对司法实践中存在的问题,主要明确了以下五个原则:

　　一是必要性原则。调研中发现,部分检察机关存在对退回补充侦查必要性把握不严的问题。如有的对案件管辖、诉讼文书补正等在审查起诉期间可以解决的问题,通过退回补充侦查的方式解决;有的对证据比较充分的案件,为了增强内心确信,要求退回补充侦查细枝末节的证据;有的存在公安机关借用检察机关审查起诉期限办案或借助补充侦查提纲进行取证,要求检察机关退回补充侦查;有的检察机关存在通过退回补充侦查延长办案期限的情况。因此,《指导意见》明确:“补充侦查工作应当具备必要性,不得因与案件事实、证据无关的原因退回补充侦查。”

　　二是可行性原则。司法实践中,有些关键证据在侦查终结时已灭失,导致根本无法收集,而有的承办人出于过于谨慎等原因将案件退回补充侦查。因此,《指导意见》明确:“要求补充侦查的证据材料应当具备收集固定的可行性,补充侦查工作应当具备可操作性,对于无法通过补充侦查收集证据材料的情形,不能适用补充侦查。”

　　三是说理性原则。司法实践中,有的检察机关起草的退回补充侦查提纲内容过于简单,导致侦查人员难以领会补充侦查意图,影响补充侦查工作。张军检察长多次强调,必须高度重视退回补充侦查提纲。要求凡退回补充侦查的,必须列明退回补充侦查的理由、案件定性的考虑、继续侦查的方向、每一项具体取证要求的目的和意义,只有把理由和要求讲清说透,提出的意见才能得到侦查人员的认可和执行。因此,《指导意见》明确:“补充侦查提纲应当写明补充侦查的理由、案件定性的考虑、补充侦查的方向、每一项补证的目的和意义,对复杂问题、争议问题作适当阐明,具备条件的,可以写明补充侦查的渠道、线索和方法。”

　　四是配合性原则。司法实践中,存在案件退回后补充侦查证据不到位的情况。有时虽然补充侦查工作做了,但由于沟通不顺畅,导致工作不到位,如询问证人问不到要点上,查找的物证、书证与案件无关等;有的公安机关、检察机关对证据确实、充分的衡量标准不一致,导致退回补充侦查比例较高;有的缺乏及时有效沟通,“文来文往”多、“面对面”交流少,在证据的把握和补充上存在隔阂,导致补充侦查质量不高。因此,《指导意见》明确:“人民检察院、公安机关在补充侦查之前和补充侦查过程中,应当就案件事实、证据、定性等方面存在的问题和补充侦查的相关情况,加强当面沟通、协作配合,共同确保案件质量。”

　　五是有效性原则。司法实践中,有的检察机关出于办案期限的考虑,将补充侦查局限于审查起诉阶段;有的在侦查阶段没有及时调取证据,检察机关提前介入侦查时提出或者第一次退回补充侦查时提出补充调取证据,因为取证周期长,又往往导致案件二次退回补充侦查;有的补充侦查工作及时性不强,导致关键证据灭失。为了提高固定收集证据的及时性、有效性,《指导意见》明确:“人民检察院、公安机关应当以增强补充侦查效果为目标,把提高证据质量、解决证据问题贯穿于侦查、审查逮捕、审查起诉全过程。”

　　(三)关于补充侦查提纲入内卷问题

　　司法实践中,有的检察机关对侦查提纲不够重视,存在不将补充侦查提纲进行归档的情形,导致后置程序审查案件时,如果不查阅补充侦查卷,就无法根据补充侦查提纲核对公安机关补充收集的证据情况,影响了案件办理的质效。而且检察机关开展案件质量评查时,看不到补查提纲,也不利于对补查工作进行准确、全面的评价。因此,《指导意见》第四条明确规定:“人民检察院开展补充侦查工作,应当书面列出补充侦查提纲。补充侦查提纲应当分别归入检察内卷、侦查内卷。”需要说明的是,考虑到补充侦查提纲是一种工作文书,不同于不批准逮捕决定书、批准逮捕决定书、退回补充侦查决定书等具有决定诉讼进程、计算时间节点等作用的法律文书;公安机关在补充侦查之后,会形成补充侦查报告入补充侦查卷,补充侦查卷能够反映补充侦查工作的情况;所有侦查案卷在审查起诉阶段向辩护人开示等原因,《指导意见》明确,补充侦查提纲纳入“检察内卷、侦查内卷”。提纲入内卷备查,对办案人员来讲是一种更高的工作要求,并无隐匿补充侦查提纲之意。

　　(四)关于审查逮捕阶段补充侦查的适用

　　检察机关对公安机关提请审查逮捕的案件,经审查需要作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。同时,由于检察机关承担着司法办案的主体责任。因此,审查决定并非消极地决定批捕或者不批捕,而是要在作出审查决定的同时,积极推进案件证据的收集、固定,从而确保办案质量、司法公正,防冤防错,保证犯罪的人依法受到追究,无辜的人不受刑事追究。当然,检察机关在审查逮捕环节审查出的问题和疏漏,要告知侦查机关,这样有利于侦查工作的继续开展,保证收集证据的及时性和全面性,也为后续的审查起诉工作奠定良好的证据基础。

　　根据法律规定,在审查逮捕阶段,检察机关因审查决定的不同,需要适用不同的补充侦查方式。对于不批准逮捕的,根据刑事诉讼法第九十条和《刑诉规则》第二百五十七条的规定,《指导意见》明确,“人民检察院对于因证据不足作出不批准逮捕决定,需要补充侦查的,应当制作补充侦查提纲”。需要注意的是,适用补充侦查的不批准逮捕的情况,仅限于因证据不足作出不批准逮捕决定,因为此类不批准逮捕的案件,并未排除犯罪嫌疑人构成犯罪的可能性。对于因不构成犯罪、无社会危险性、不适宜羁押等情形作出的不批准逮捕决定,则不要求适用补充侦查。这种限制性规定,也体现了保证公平正义与保障当事人合法权益的统一。

　　对于作出批准逮捕决定的案件,考虑到批准逮捕的同时,有的案件证据仍然需要继续补充,有的案件存在遗漏罪行或者遗漏同案犯罪嫌疑人等情形,为了保证案件在起诉时达到事实清楚、证据确实充分的标准,避免逮捕后消极取证,《指导意见》明确:“对于作出逮捕决定的案件,确有必要的,人民检察院可以根据案件证据情况,就完善证据体系、补正证据合法性、全面查清案件事实等事项,向公安机关提出捕后侦查意见。逮捕之后,公安机关应当及时开展侦查工作。”在具体文书的适用上,根据《刑诉规则》第二百五十七条规定,“对于批准逮捕后要求公安机关继续侦查、不批准逮捕后要求公安机关补充侦查或者审查起诉阶段退回公安机关补充侦查的案件,人民检察院应当分别制作继续侦查提纲或者补充侦查提纲,写明需要继续侦查或者补充侦查的事项、理由、侦查方向、需补充收集的证据及其证明作用等,送交公安机关”,因此,可制作《继续侦查提纲》,阐述捕后侦查意见。

　　需要说明的是,为了避免不批准逮捕适用的随意性和确保补充侦查的有效性,根据公安机关与检察机关分工负责、互相配合、互相制约的刑事诉讼原则,《指导意见》明确了“公安机关提请人民检察院审查批准逮捕的,人民检察院应当接收”“公安机关应当按照人民检察院的要求开展补充侦查”“对于人民检察院不批准逮捕而未说明理由的,公安机关可以要求人民检察院说明理由”“对人民检察院不批准逮捕的决定认为有错误的,公安机关可以依法要求复议、提请复核”等内容。当然,接收案卷、要求复议、提请复核等诉讼程序,要依法进行,按照刑事诉讼法和《刑诉规则》的相关规定执行。

　　(五)关于审查起诉阶段退回补充侦查的适用

　　审查起诉阶段,补充侦查方式主要是“退回补充侦查”。《指导意见》主要从以下两个方面进行了明确:

　　一是关于退回补充侦查的适用条件。为了避免审查起诉阶段退回补充侦查适用的随意性,根据补充侦查工作必要性原则,《指导意见》从正反两方面明确了退回补充侦查的适用条件和不适用退回补充侦查的情形。根据刑事诉讼法第一百七十一条和《刑诉规则》第三百四十二条的规定,《指导意见》第六条第一款明确:“人民检察院在审查起诉期间发现案件存在事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的,应当制作补充侦查提纲,连同案卷材料一并退回公安机关并引导公安机关进一步查明案件事实、补充收集证据。”因此,退回补充侦查主要适用于“案件存在事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形”。同时,《指导意见》第九条明确了一般不退回补充侦查的六种情形,即“(一)查清的事实足以定罪量刑或者与定罪量刑有关的事实已经查清,不影响定罪量刑的事实无法查清的;(二)作案工具、赃物去向等部分事实无法查清,但有其他证据足以认定,不影响定罪量刑的;(三)犯罪嫌疑人供述和辩解、证人证言、被害人陈述的主要情节能够相互印证,只有个别情节不一致但不影响定罪量刑的;(四)遗漏同案犯罪嫌疑人或者同案犯罪嫌疑人在逃,在案犯罪嫌疑人定罪量刑的事实已经查清且符合起诉条件,公安机关不能及时补充移送同案犯罪嫌疑人的;(五)补充侦查事项客观上已经没有查证可能性的;(六)其他没有必要退回补充侦查的。”出现上述六种情形的,检察机关应根据案件证据情况,作出起诉或者不起诉的决定,从而避免办案期限的延宕,确保办案效率,有效降低“案-件比”,保障当事人合法权益。

　　二是对二次退回补充侦查适用作出限定。司法实践中,有的检察机关因办案量大等原因,利用二次退回补充侦查延长办案期限;有的检察机关本可以一次补查到位的案件由于考虑不周,导致二次退回补充侦查适用随意;还有的检察机关对二次退回补充侦查必要性把握不严,两次退回补充侦查提纲完全雷同。为了强化办案责任心,提升办案质效,《指导意见》第六条第二款明确:“人民检察院第一次退回补充侦查时,应当向公安机关列明全部补充侦查事项。在案件事实或证据发生变化、公安机关未补充侦查到位、或者重新报送的材料中发现矛盾和问题的,可以第二次退回补充侦查。”因此,对于二次退回补充侦查的适用,应主要把握“案件事实或证据发生变化、公安机关未补充侦查到位、或者重新报送的材料中发现矛盾和问题”等情形。

　　(六)补充侦查提纲的主要内容

　　(全文详见《人民检察》2020年第11期或请关注《人民检察》微信公众号)