石献智等:关于《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》的理解与适用

日前,最高人民检察院印发《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》。为便于理解与适用,现对《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》的制定背景、起草思路及基本内容等进行解读。

一、制定的背景和过程

案件质量评查是精准评价个案质量、倒逼检察官提升办案质效的有效方式。2017年12月,最高检印发《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》,对落实检察官办案责任制、加强对检察官司法办案的监督管理发挥了积极作用。2024年1月,最高检印发《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》,要求探索建立办案人员自查、办案部门组织核查的案件质量检查工作机制。2024年10月15日、16日,最高检先后召开检察委员会会议、党组会议,决定“一取消三不再”,切实、真正把检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理(以下简称“三个管理”)上来。在2025年1月召开的全国检察长会议上,最高检检察长应勇再次强调,要推动构建检察业务“大管理”格局,探索由不同主体、不同层级,采用不同形式,各有侧重地开展检查评查,将检察官自查、办案部门核查、案件管理部门组织评查等结合起来,逐步做到“每案必检”。为进一步贯彻落实最高检党组的决策部署和《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》的相关要求,贯通推进“三个管理”,最高检决定对2017年制定的《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》进行修订。

最高检党组对修订工作高度重视,应勇检察长在全国检察长会议、地方调研和各种会议上多次强调,要将案件质量检查与评查作为加强检察管理、提升办案质量、落实司法责任制的重要抓手,加快建立和完善案件质量检查与评查工作机制。为做好相关修订工作,最高检案件管理办公室组建专班,全面收集各地材料,开展实地调研,多次征求地方检察机关和最高检各相关部门意见。童建明副检察长和史卫忠专委多次召开专题会研究。2025年2月7日,《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》经最高检党组会审议通过,3月1日起试行。

二、修订的指导思想和基本思路

研究制定《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》的指导思想是:深入贯彻习近平法治思想,落实党的二十大和二十届三中全会关于“深化司法体制综合配套改革”“落实和完善司法责任制”的重要部署,贯彻落实最高检决策部署和全国检察长会议精神,建立健全“每案必检”工作机制,推动实现案件质量检查与评查常态化、规范化,一体抓实“三个管理”,促进高质效办好每一个案件,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。围绕这个指导思想,《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》在起草时坚持目标导向、问题导向,重点把握以下几个方面:

第一,以高质效办好每一个案件为价值追求,明确构建“大检查”体系。在检察业务“大管理”格局下,构建案件质量检查与案件质量评查相结合的“大检查”体系,推动各地检察机关建立健全“每案必检”工作机制,对办理的每一个案件探索由不同主体、不同层级,采用不同形式、各有侧重的案件质量检查与评查方式,着力实现案件质量检查与评查常态化、规范化。

第二,以全面准确落实司法责任制为目标,明确相关部门的管理责任。坚持把宏观业务指导与微观案件质量检查评查统筹起来,把“三个管理”与落实和完善司法责任制有机统一起来,明确办案部门质量检查、案件管理部门统筹组织评查、检务督察部门定责追责、政工部门考核评优之间的衔接关系,从自我管理、专门管理到协同管理,在更高层次上实现权力与责任的平衡、放权与管权的统一、管案与管人的结合。

第三,以问题为导向,优化检查评查工作机制。一方面,原则上对办理的案件,承办检察官以外的人要有一次检查程序,同时也要防止叠床架屋、反复检查评查。把握好案件办理与案件质量检查的关系,案件质量评查与案件质量检查的关系,宏观业务质效管理与微观个案质量管理的关系。另一方面,优化完善评查制度机制,解决实践中存在的突出问题,如,进一步明确等次认定的原则与标准、实现重点评查案件“四大检察”全覆盖等,不断提高评查工作质效。

第四,把制度设计与基层探索结合起来,为创新实践留有空间。按照应勇检察长“能明确的明确,不能明确的原则一点,为实践和基层探索留出空间”“简单的不一定是最好的,最好的一定是简单的”指示要求,根据实际需要,对检查评查基本问题作出统一规定。同时,考虑到各地情况差异较大,许多问题还需探索实践,在具体规定上为探索创新留有空间。

三、修订的主要内容

修订主要体现在三个方面:一是落实最高检党组对检察工作高质效发展的新要求、新指示,补充完善相关内容,如专门增加“案件质量检查”一章。二是关注最高检印发的新文件、新规定,补充完善相关内容,对与其他规范性文件不一致的内容进行修改,如参照最高检《人民检察院司法责任追究条例》,对案件质量检查与评查结果运用等提出要求。三是针对实践中出现的新情况、新问题作出相应修改,如扩大应当逐案重点评查案件的类型范围等。

(一)关于文件名称

为落实《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》提出的“对已经办结的案件,探索建立办案人员自查、办案部门组织核查的案件质量检查工作机制”的要求,增加了“案件质量检查”章节。考虑到案件质量检查是一项全新的工作机制,需要在实践中总结经验、不断完善。经研究,决定可以先做试行,为实践和基层探索留出空间,因此文件名称确定为《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》。

(二)关于文件体例

增加案件质量检查的相关内容作为第二章,将2017年《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》中的第二章、第三章、第四章合并为第三章“案件质量评查”,调整后共四章三十九条。第一章“总则”,共八条,明确本规定的目的意义、概念内涵、工作原则、工作要求、司法责任落实等;第二章“案件质量检查”,共五条,明确检查主体、检查方式、检查内容和标准、发现问题处理及结果运用等;第三章“案件质量评查”,共二十三条,明确评查组织主体、评查内容与标准、等次认定、评查程序以及与办案部门、检务督察部门的衔接等;第四章“附则”,共三条,规定了省级检察院的细化实施、解释主体、文件效力等。此外,附《评查结果通知书》及《个案评查报告》等模板。

(三)关于第一章“总则”

1.进一步深化目的意义。根据最高检党组对检察工作高质效发展的新要求,增加“全面准确落实司法责任制”“一体抓实业务管理、案件管理、质量管理,促进高质效办好每一个案件”等内容。

2.明确案件质量检查和评查的概念。规定案件质量检查,是指对检察机关办理的案件,依照法律和有关规定,由办案部门在归档前对案件办理质量进行检查的活动。考虑到2017年《人民检察院案件质量评查工作规定(试行)》已施行7年,各方面已基本适应和认可原有的评查概念,因此本次修订未作较大调整,案件质量评查是指对检察机关已经办结的案件,依照法律和有关规定,对案件办理质量进行检查、评定的活动。

3.明确工作总体要求。明确在检察业务“大管理”格局下,构建案件质量检查与评查相结合的“大检查”体系。要求各级检察机关建立健全“每案必检”工作机制,并提出上级检察机关应当加强对下级检察机关案件质量检查与评查工作的指导、监督。

4.明确将质量检查与评查结果纳入检察官考核评价。规定案件质量检查与评查结果应当作为评价检察官办案业绩和能力、水平的重要依据。

5.明确落实司法责任制。规定在案件质量检查与评查中,发现办案人员可能存在违反检察职责行为,需要追究司法责任的,应当移送本院负责检务督察的部门依照相关规定处理。

修订过程中,有地方建议明确各级检察院应当设立案件质量检查与评查工作领导小组,以加强对检查评查工作的统一领导。但也有意见提出,不宜硬性规定必须成立某种机构,只要明确检查评查工作在检察长统一领导下、由相关部门组织开展即可,是否成立检查与评查工作小组、采取何种方式检查评查,建议在实践中把握。经研究,《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》未对成立检查与评查领导机构作硬性要求,各地可以结合实际设立。

(四)关于第二章“案件质量检查”

本章为新增内容。作为一项新的工作,实践中关于案件质量检查规定到什么“颗粒度”存在不同的声音。有的建议,多一些可操作性和具体指引性内容。也有的建议,可以原则一些,过于具体会束缚地方开展检查工作。结合两方面意见,《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》对检查工作主要事项作原则性要求,办案部门可以结合实际进行探索。

1.明确检查主体和检查时间。《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》要求,对已经办结的案件,探索建立办案人员自查、办案部门组织核查的案件质量检查工作机制,作为案件归档前的必经程序。根据《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》,规定办案部门为案件质量检查主体,由办案部门组织实施,为案件归档前的必经程序,这也是对办案部门作为管理主体对本部门案件质量管理责任的强调。考虑到人民检察院组织法规定主办检察官也有相应的管理责任,故明确“主办检察官可以对检察官办案组办理的案件开展案件质量检查”。同时明确“办案人员应当对所办案件质量开展自我检查”,这也是检察官加强自我管理的基础要求。

关于检查时间,起草过程中有不同意见。有的提出为避免与司法责任制相冲突,建议区分办案人员自查和办案部门核查的时间节点,办案人员自查为“案件办结前”,办案部门核查一般在“案件办结后归档前”。也有的认为,案件质量检查时间从什么时候开始可以不用明确,明确为“归档前”完成即可。经研究,对检查时间作了原则性规定,明确案件质量检查工作为案件归档前的必经程序。何时启动检查,以什么形式开展检查,各地在实践中可以结合实际进行探索。

2.明确检查方式。考虑到办案实践情况复杂,各地差异性较大,规定办案部门可以根据案件类型、适用程序、复杂程度等情况,通过专人检查、重点检查、专项检查等方式组织开展案件质量检查。同时,为强化检查人员的责任意识,规定参与检查的人员应当在职责范围内对检查工作质量负责,并承担相应的责任。总的来讲,开展案件质量检查,可以不拘泥于某种特定的方式,关键看是否有利于发现案件质量问题,是否有利于提升办案质效,各地可以探索、尝试,找到适合本地的好用、管用的检查方式。

3.明确检查标准和内容。参照《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》对案件质量检查的相关要求,同时考虑文件的简洁性,规定开展案件质量检查,应当以法律法规、司法解释、有关办案规定等为依据,重点对事实认定、证据采信、法律适用、释法说理以及办案程序等进行全面检查。办案部门可以制定本部门、本业务条线案件质量检查标准,进一步规范推进案件质量检查工作。

4.明确检查发现问题的处理。综合考虑通过案件质量检查发现问题的复杂性和严重程度,对不同情形进行分类处理。一是存在办案程序不规范或事实认定、证据采信、法律适用、文书制作的轻微差错,不影响案件处理决定的,承办人应当及时补正或者作出说明;二是在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序等方面存在严重差错,影响案件处理决定,需要予以纠正的,应当提出拟处理意见,按照有关规定报请检察长或者检察委员会决定;三是案件办理存在的问题可能引发舆情或信访的,承办人应当进行风险评估、做好处理预案,并及时向相关部门报告,妥善处置。

5.明确检查结果运用。《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》要求,对于在案件质量检查以及专项检查评估中发现的突出问题,要提出改进措施。本规定对此予以强调,要求办案部门应当加强对本部门、本条线案件质量检查情况的分析总结,对发现的普遍性、典型性、倾向性问题,及时提出改进和加强工作的具体措施,促进提升办案质效。

(五)关于第三章“案件质量评查”

实践中,案件质量评查工作已经较为成熟稳定,相比案件质量检查部分,该部分条文规定较为具体,主要是根据检察工作的新发展、新形势,结合评查实践中出现的新情况、新问题,对评查组织主体、评查程序、等次认定、结果运用等内容进行了修改完善。

1.修改评查组织主体。起草过程中,对评查组织主体有不同意见,有的建议按照原来的规定,评查工作由案件管理部门统筹组织实施,案件管理部门和办案部门可以分别或共同组织开展。也有的建议,由案件管理部门统筹,案件管理部门会同相关办案部门共同组织实施。经研究,明确了案件质量评查一般由案件管理部门统筹组织,会同办案部门共同开展。同时规定,办案部门可以根据工作需要单独或者与案件管理部门共同组织开展专项评查、随机选取案件进行评查。各地应在检察长的统一领导下,发挥好案件管理部门的统筹组织作用和办案部门的专业特长,做好分工协作,确保评查活动顺利开展。

2.增加应当逐案评查的重点案件范围。《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》要求,对批准或者决定逮捕后作不起诉处理案件、提起公诉后又撤回起诉案件、法院判决无罪和免予刑事处罚案件进行逐案评查。起草过程中,有的提出,重点评查的案件主要为刑事检察案件,建议将民事检察、行政检察、公益诉讼检察等案件也纳入重点评查案件范围。经研究,规定列举了六类需要逐案重点评查的情形,增加了民事检察、行政检察、公益诉讼检察等案件类型,实现逐案评查的重点案件“四大检察”全覆盖。此外,为进一步提高对逐案评查案件的评查质效,确保评查更加客观、公正,规定了应当逐案评查的重点案件应当由设区的市级及以上检察院组织开展评查。同时考虑到与案件质量检查工作的衔接以及部分案件可能存在较为复杂的情形,将评查时间从原来规定的案件办结后或者发现问题之日起三个月内完成,调整为四个月内完成。需要说明的是,要正确看待逐案评查案件,列入逐案评查范围的案件不等于一定存在质量问题,也不代表必然比其他案件问题多。对于列入逐案评查的案件而言,一方面能够更好地把控这些案件的质量,另一方面更有利于明确办案责任,特别是对评查后认定没有问题的,对办案人员也是一种保护。

3.完善等次认定的标准。修订过程中,有的建议进一步细化和明确等次认定标准,为此作了部分调整:一是进一步细化瑕疵案件的认定标准,规定为“在实体、程序、文书或者办理效果等方面存在较为严重的质量问题,或者办案存在多处不规范,但未造成严重后果或者严重不良影响,处理结论正确”。二是进一步细化不合格案件的认定标准,规定为“认定事实错误或者事实不清造成处理结果错误,或者适用法律不当造成处理结果错误,或者办案程序严重违法损害相关人员权利等造成严重后果或者严重不良影响”。同时强调,对于瑕疵案件和不合格案件,应当结合问题性质、问题数量、严重程度、客观后果等,准确进行评判。各地可以结合实际,进一步细化认定四种结果等次需要重点审查和关注的情形。

4.增加评定等次的特殊情形。为体现案件质量评查主客观相一致原则,参照《人民检察院司法责任追究条例》,结合征求意见情况,新增七项不宜评定为瑕疵案件、不合格案件的情形。除第(六)项“因工作机制不健全等原因,造成案件办理出现不规范问题的”外,总体要求和列举的具体情形与《人民检察院司法责任追究条例》中的相关规定基本保持一致。

5.完善评查工作程序。为保障被评查单位和办案人员对评查意见的异议权、救济权,结合评查实践和征求意见情况,规定对提出的评查意见,要听取被评查单位、办案人员意见。被评查单位、办案人员对所提异议没有被接受仍有不同意见的,以及拟确定的评查结果,应当报请检察长或者检察委员会决定。需要指出的是,这里“拟确定的评查结果”包括拟评定的优质、合格、瑕疵和不合格等次案件。

6.规范撰写个案评查报告。调研发现,有的评查案件未制作个案评查报告或者制作不规范、不统一。征求意见时,有的建议对个案评查报告进行规范。但也有意见提出,对于评查后没有问题的案件,评查报告也不宜过繁。经研究,规定对于重点评查、专项评查和随机评查的案件,应当形成个案评查报告,并附评查报告模板,规范撰写格式,但明确评查为合格案件的可以简写,各地可结合实际参考适用。

7.增加评查与流程监控衔接。为鼓励检察官主动整改、规范办案,将案件流程监控情况纳入案件评查范围,规定对已经在流程监控中及时整改且未产生严重影响的问题,不再作为评查发现的问题进行评价。

8.增加评查与检查工作衔接。为鼓励办案部门开展案件质量检查工作,及时纠正问题,规定明确办案部门在案件质量检查中已经对发现的问题及时纠正的,在评查确定等次时应予以综合考虑,问题较轻且未导致案件处理错误的,一般不作为评查问题进行评价。

9.完善评查结果运用。一是参照《人民检察院司法责任追究条例》,明确不合格案件的评查报告抄送本院负责检务督察的部门,推进落实司法责任制。二是做好评查结果与考核衔接,对评定为不合格的案件,经相关部门依照程序认定应当承担司法责任的人员,该情形作为个人考核的重要参考。同时明确,对于评查发现的优秀法律文书、典型案例以及办案业绩突出的单位、个人,办案单位、政工人事等部门,可以按照相关规定给予表彰奖励。

10.增加对评查工作的监督管理。为加强对下级检察院案件质量评查工作的监督管理,规定上级检察机关可以对下级检察机关评查的案件开展复核,认为评查结果错误的,应当予以变更或者要求重新评查,进一步压实评查责任。

四、理解和适用中需要把握的几个问题

(一)正确把握案件办理与案件质量检查之间的关系

起草过程中,一些地方提出,开展“每案必检”,会增加基层办案人员的工作量。经研究认为,《关于加快推进新时代检察业务管理现代化的意见》第21条明确提出探索建立案件质量检查工作机制,这是加强办案部门自我管理的重要手段,也是检察“大管理”格局中案件质量评查的有益补充,是推进宏观管理与微观管理相结合的重要举措,有必要建立相应的制度。

当然,作为一项新制度,文件修订时充分考虑了各方面的意见建议,规定对办理的每一个案件,探索由不同主体、不同层级,采用不同形式、各有侧重的案件质量检查与评查方式,并对检查主体、检查方式、检查标准与内容等作相对原则的规定,给实践探索留有空间。一般办案人员的自查融于案件办理过程中,办案人员在案件办理的每一个环节都应有自我检查的意识,将质量问题解决在“检察产品”出厂之前。基于这样的理解,办案人员逐案自查并没有额外增加办案量,而是将本就应该履行的责任进一步突出强调。办案部门的检查可以根据案件的具体情况,对检查主体、时间、范围、力度等进行分层分类的细化,原则上办理的每个案件都有一次检查,办案部门不重复开展质量检查。如,授权主办检察官对检察官办案组办理的案件开展案件质量检查的,办案部门可以不再检查。对于报请检察长或检察委员会审批决定的案件,考虑到案件办理已经过审核、审批等多个环节,对案件的实体、程序进行了把关,对这部分案件的检查方式,各地可以根据实际情况把握。总的来说,既要充分保障案件质量,也要尽量做到程序简便,同时又有检查实效。

(二)正确处理案件质量检查和评查之间的关系

起草过程中,有的地方担心既要检查,又要评查,会增加基层工作负荷,导致一案多查、过多过频,需要妥善处理检查和评查的关系。笔者认为,案件质量检查与评查互为补充,是健全完善业务评价体系的两大重要举措,都是对个案加强微观质量管理的重要方式。案件质量检查更加强调办案部门的自我管理,检查的目的是及时发现和补正纠正问题,加强针对性业务指导,工作要放在日常,放在办案过程中,不需要评出等次;案件质量评查主要是对已经办结的案件进行质量检查、评定,重在“事后”,既要准确发现个案质量问题,准确评定质量等次,又要深入剖析问题原因,找准症结,推动解决影响办案质量的问题,还要与司法责任制落实有序衔接,将“管案”与“管人”有机结合。

建立“每案必检”机制,关键是如何实现案件质量检查与评查之间的衔接与平衡。修订过程中,充分考虑工作实际,在强调办案部门开展检查的主体责任和工作要求的同时,一方面,适当把握评查案件数量,将评查工作聚焦于对特定案件的逐案评查和适度范围内的抽样检查,这样既可以检验办案部门自我检查的质量,又可以将评查控制在合理范围内;另一方面,对属于应当逐案评查的重点案件或者已经开展案件质量评查的案件,明确办案部门可以不再进行质量检查。

(三)加强对案件质量检查与评查的数智赋能

案件质量检查和评查工作离不开信息化、智能化的辅助,《人民检察院案件质量检查与评查工作规定(试行)》第6条规定,案件质量检查与评查工作可以依托全国检察业务应用系统,利用现代信息技术手段辅助开展。案件管理部门在这方面的经验和成果相对丰富一些,一些地方不同程度地运用流程监控、质量评查系统,梳理了数字化监控的规则:有的运用文书要素提取、智能比对等评查辅助工具,这些都是对办案质量检验规律的归纳总结,大部分的规则和功能在案件质量检查中同样可以参照适用,可将其打造成为案件质量检查和评查通用的辅助工具。同时,信息化和智能化应与时俱进,积极回应案件质量检查与评查的现实需要,提供更丰富、全面的检查工具,设置更加方便快捷的流程,做好检查、评查的流转衔接,努力探索建立数智检查与评查的新模式。

作者:石献智,最高人民检察院案件管理办公室副主任、二级高级检察官;郭冰,最高人民检察院案件管理办公室案件质量管理处处长、二级高级检察官;黄波,最高人民检察院案件管理办公室案件质量管理处副处长、二级高级检察官助理。

(全文见《人民检察》2025年第6期)