张雪樵等:最高人民检察院第五十四批指导性案例解读

以检察公益诉讼服务保障河湖流域生态保护治理现代化

——最高人民检察院第五十四批指导性案例解读

张雪樵 徐向春 刘家璞

2024年11月,最高人民检察院发布了第五十四批指导性案例——最高人民检察院督促整治南四湖流域生态环境受损公益诉讼案(以下简称“南四湖专案”)。作为最高检继“万峰湖专案”之后又一跨区划流域生态治理公益诉讼案件,“南四湖专案”是检察公益诉讼制度服务保障河湖流域生态保护治理现代化的又一成功实践。检察机关通过一体化履职、“组团”式办案模式、融入法治监督体系、推动行政执法标准统一、加强与生态损害赔偿衔接、深化公开听证等机制创新,形成了比较成熟的破解跨区划流域生态治理难题的“中国方案”。“南四湖专案”是深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想在公益诉讼领域的具体举措和成功实践,为检察机关高质效办好每一个案件,推动检察工作高质量发展提供了有价值的实践样本,更彰显了检察公益诉讼制度作为习近平法治思想生动实践和原创性成果的司法文明新高度。

一、“南四湖专案”办理背景

(一)以更高质量检察履职服务美丽中国建设的职责所在

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容。习近平总书记亲自推进生态文明理论创新、实践创新、制度创新,提出一系列新理念新思想新战略,形成习近平生态文明思想,为新时代生态文明建设提供了根本遵循。检察机关是国家法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分,在生态文明法治建设中肩负着重要责任。近年来,各级检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想,积极践行绿水青山就是金山银山理念,始终把生态环境和资源保护工作摆在突出位置。据统计,自2017年7月检察机关提起公益诉讼制度正式确立至2024年9月,全国检察机关共办理公益诉讼案件105万件,其中生态环境与资源保护领域案件52.6万件,占总量50%左右,检察机关持续深化生态文明司法保护,充分运用法治力量服务美丽中国建设。

2021年3月,生态环境部基于南四湖流域生态环境受损问题涉及苏鲁豫皖4省8地级市34县(市、区)和生态环境、自然资源、交通运输、农业农村等多家行政执法机关,建议最高检以公益诉讼推动南四湖流域生态环境治理。考虑到南四湖流域生态环境治理除跨多省级行政区划和多个行政机关等因素外,还事关南水北调工程、京津冀协同发展、河北雄安新区建设以及大运河文化带建设等国家战略实施,依照相关法律规定,同年4月8日,最高检决定对南四湖流域生态环境受损事实进行公益诉讼立案。这是在“万峰湖专案”成功办理后,最高检再一次立案办理跨区划的流域生态环境治理公益诉讼案件,旨在以实际行动贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想,以检察公益诉讼服务保障流域生态环境保护。

(二)服务保障重要流域生态保护治理现代化的履职要求

流域是生态文明建设的重要空间单元,也是一个相对独立的自然地理系统,它以河流为纽带,把山水林田湖草沙连成了一个有机整体。习近平总书记强调,生态环境治理是一项系统工程,需要统筹考虑环境要素的复杂性、生态系统的完整性、自然地理单元的连续性、经济社会发展的可持续性。党的二十届三中全会提出,“推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系”。只有更加注重生态系统整体性和流域系统性,更加注重上中下游地区的互动协作,通过建立健全贯通一体的责任、监管、市场、法律法规政策等制度体系,在空间上构成一个统一的整体,才能共同促进流域、区域经济社会可持续发展、高质量发展。这既是生态文明建设的系统解决方案,也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容之一。

因南四湖重要的生态价值和地理区位,十多年来,地方党委政府一直致力于治污,但因为多重污染交织,跨行政区划治理不统一,边治理边污染的局面没能得到根本性扭转。2020年8月,南四湖入湖河流多个断面出现Ⅳ类至劣Ⅴ类水质。通过“南四湖专案”办理,有利于推动案涉地方党委全力支持、各级政府部门积极配合,深化执法司法跨部门协作联动,构建南四湖流域生态环境和资源保护大格局。

(三)加快推进检察公益诉讼专门立法、生态环境法典编纂进程的实践需要

党的二十大报告提出“完善公益诉讼制度”后,社会各界形成了以检察公益诉讼专门立法推进完善公益诉讼制度的普遍共识。2023年9月,制定检察公益诉讼法被纳入十四届全国人大常委会立法规划一类项目。2024年,《全国人大常委会2024年度立法工作计划》将检察公益诉讼法列为预备审议项目,立法工作取得了实质性进展。加快推进检察公益诉讼专门立法,是将习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果法治化、制度化,更是贯彻落实党的二十大精神的重要举措。

党的二十届三中全会对深化生态文明体制改革作出战略部署,提出“编纂生态环境法典”这一重大任务。编纂生态环境法典,将生态文明建设理论、制度、实践成果以法典的形式确认下来,是深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想的重大政治任务和立法任务,也是新时代新征程以中国式现代化统筹推进“五位一体”总体布局、协同推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。

“南四湖专案”的办理,一方面,集中暴露出生态环境领域公益诉讼司法实践中一些亟须解决的共性问题,如,调查核实权受限,审前程序司法属性不足,鉴定评估、公益赔偿金管理使用等配套机制不健全,与其他相关法律制度的衔接不畅等,亟待通过检察公益诉讼专门立法和编纂生态环境法典予以解决,也以问题导向提高了立法的针对性和有效性。另一方面,“南四湖专案”也为立法积累了丰富的实践经验。如,通过“组团”式办案更好发挥检察一体化体制优势,通过融入法治监督体系更大程度凝聚公益保护共识、形成保护合力,通过推动统一行政执法标准更好加强流域生态环境治理,通过民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的有效衔接践行双赢多赢理念,通过个案听证、类案听证、全案听证等不同方式强化司法公开。作为实践中成熟的好经验、好机制、好做法,“南四湖专案”的办理也为立法提供了行之有效的参考。

二、“南四湖专案”办理的重点难点

(一)“组团”式办案实现“组团”式一体化办案

南四湖由微山湖、昭阳湖、独山湖和南阳湖四个相连湖泊组成,周围还有53条入湖河流,流域水网密布,水系复杂。沿湖工业污染、生活污染、农业面源污染、船舶污染交织,加之“无人管”“多头管”“交叉管”问题突出,导致南四湖成为“集中纳污区”,治理难度极大。面对流域内复杂的生态环境治理难题,最高检决定沿用“万峰湖专案”的经验,采用一体化的模式办案。为充分发挥下级检察机关熟悉辖区情况的优势,确保精准监督规范办案,高效解决问题,最高检确立了上级检察院以统筹督导为主、下级检察院以加强办案为主、依法协同履行不同检察职能、分层次分类别立案并结合需要开展递进监督的办案方式。

一是整体部署,分层推进。最高检成立了由四级检察机关组成的一体化办案团队,以“组团”方式统一办案。具体来说,最高检成立办案组,由大检察官任办案组组长;山东、江苏、安徽三省设办案分组,同步成立由最高检和地方检察机关专业技术人员组成的技术分组。同时印发专案工作方案,明确专案任务、步骤、举措等,统一思想、明确目标。最高检统一指挥调度,省级检察院主抓统筹督导落实,市级检察院办理跨县域案件,县级检察院具体办理县级及以下行政机关履职不到位的行政公益诉讼案件及民事公益诉讼案件。

二是纵向指导,横向协同。为打造规范办案的典范,最高检办案组在线索摸排、立案、检察建议、诉讼和结案等每一个办案节点,向各个分组制发了12份工作提示。指导各分组按照统一目标、统一标准、统一方案等指挥、调度、推进办案工作。办案主体除了以公益诉讼检察条线干警为主导,同时广泛吸纳司法警察以及信息技术、宣传等部门同志参与,协同开展调查取证、公开听证等办案活动,有效解决了办案人手不足等难题。

三是领导带头,全员用力。四级检察机关领导干部带头办案,对其中涉及跨区划公益损害、违法主体众多、公益损害严重、在辖区内有重大影响,需要协调各地党委政府协同发力的案件,由四级检察院院领导直接作为承办人立案办理,增强监督效力。

(二)“空天地”技术支持赋能线索摸排和调查取证

南四湖仅湖区面积就达1126平方公里,流域面积3.17万平方公里,水网纵横鱼塘成群,厂矿村庄星罗棋布。在立案之后的第一个月,三省仅摸排线索30余条。线索是案件办理的基础,仅凭传统“铁脚板”式的调查方式,仅靠公益诉讼检察人员的有限力量,难以完成全流域黑臭水体等污染点的排查任务,办案组决定通过技术赋能发现线索并调查取证。

运用卫星遥感和大数据监督模型发现线索。鉴于卫星遥感技术监测范围大、时间频次高,非常适合对跨区域、大面积地表进行持续地成像观察,又可采用远超肉眼感知能力的多光谱成像技术,最高检办案组委托中国科学院空天信息创新研究院(以下简称“空天院”)运用卫星遥感对南四湖全域污染问题进行监测。空天院专家运用卫星遥感,结合土地覆盖物识别解译、大气污染物分析等多种监测技术手段,共发现水环境污染类、土地利用类和重点关注涉污企业类问题点位520个。短时间内摸排完500多个问题点位任务也很艰巨,于是办案组将问题点位与地理位置信息、污染面积、污染物性质、污染形成时间等要素进行了比对分析,最终确定地下采煤塌陷、采矿环境破坏、土地利用变化、水体污染、疑似涉污企业等重点问题线索84条,并分别向三省分组移交案件线索以及卫星遥感图片数据,由各分组完成进一步实地核查。

利用现代化技术手段调查取证。由于流域生态环境问题复杂性,办案组采取了“公益诉讼检察官+技术人员+法警”办案模式,技术分组直接参与现场办案,协助检察官对涉案企业环境影响评价文件及其批复、排污许可证等相关证据进行审查。在现场勘验过程中利用无人机航拍,并累计完成172次水质、土壤快速检测。依托最高检检察技术信息研究中心设备资源和技术优势,完成对水中多种污染物及土壤中重金属进行定量检测,并根据办案需要出具鉴定文书,用客观的检测数据鉴定污染情况。

(三)推动统一行政执法标准解决根源性问题

南四湖自然保护区是山东省设立的省级保护区,山东省设置了工矿废水最高允许排放浓度限值的地方标准,其中,规范了煤矿企业外排废水中全盐量和硫酸盐的浓度。但这一标准并不能约束江苏省内的企业,江苏煤矿企业执行的国家标准中,并没有矿井水尾水全盐量、硫酸盐两种污染物排放限值的规定。苏鲁豫皖四省执行的水污染物排放标准不统一,成为影响南四湖流域生态环境治理与保护协同推进的根源性问题。为了破解“上下游不同行,左右岸不同步”问题,专案办理期间,最高检协调生态环境部淮河流域生态环境监督管理局,会同四省着手编制南四湖流域水污染物综合排放标准,聚焦城镇污水处理厂、工业废水集中处理厂、工业企业等三类重点管控对象,从生态系统的整体性和流域的系统性出发,将南四湖流域划分为核心保护区域、重点保护区域和一般保护区域,提出差异化的水污染物排放限值。这是首个国家牵头统一编制、以地方标准形式发布的流域型综合排放标准,于2024年4月正式颁布实施,填补了南四湖流域水环境保护统一执法标准的空白。

除了统一水行政执法标准外,为有效排除自然保护区内湖下采煤造成的生态环境重大风险,最高检办案组还邀请自然资源部、国家林业和草原局等部门和法学专家就相关法律法规的效力范围以及煤矿依法退出的前置性条件等问题进行法律论证,并致函建议自然资源部予以权威性释明。自然资源部积极支持,明确南四湖自然保护区的管理按自然保护区条例等相关法律法规执行,并及时指导江苏省制定煤矿有序退出自然保护区实施方案,有效排除了南四湖自然保护区的执法障碍。

(四)融入法治监督体系凝聚监督合力

由于省界关系复杂、区域经济发展不平衡等问题长期存在,苏鲁豫皖四省对于生态优先、绿色发展的思想认识不统一,还面临解决环境基础设施建设资金缺口大等客观困难。由此可见,南四湖生态环境受损问题表面在湖区,但根源在流域,仅靠某一省份、某一行政部门单独发力,难以实现全面根本治理,必须发挥公益诉讼督促之诉、协同之诉的制度价值,融入法治监督体系,借助治理资源共同推动南四湖流域生态环境持续改善。

首先,把争取党委领导支持作为借助治理资源解决老大难的首要方式方法。山东、江苏、安徽三省检察机关在第一时间向地方党委政府报告最高检立案情况,时任三省党委主要领导均作出批示,给予支持。山东省济宁市、枣庄市和江苏省徐州市三地市委书记均到最高检交办案件线索现场督导。其次,吸纳民意、汇集民智,深化实践全过程人民民主。为提升精准监督实效,办案过程中,四级检察机关积极邀请人大代表、政协委员、人民监督员、群众代表参与座谈磋商、公开听证等办案活动。此外,办案组还邀请新闻媒体全过程见证办案过程。中央广播电视总台《今日说法》栏目组随同最高检办案组深入湖区开展数天的现场调查。《人民日报》等媒体共同参与最高检办案组对南四湖办案成效进行“回头看”的跟进监督。注重与新闻媒体的协同,不仅能够扩大案件成效,更能促使检察机关主动接受监督,促进规范办案,有效增强检察公益诉讼的监督刚性。

(五)探索民事公益诉讼与生态环境损害赔偿有效衔接

南四湖自然保护区内有40多家山东的煤矿企业外排废水中硫酸盐严重超标,应当承担生态环境损害赔偿包括惩罚性赔偿或者生态修复的责任。但如果检察机关启动民事公益诉讼程序,将面临取证难、鉴定难、鉴定贵等问题,还要等待漫长的起诉周期和修复周期。为了尽快让受损公益得到有效修复,山东分组决定优先协调生态环境部门对违法企业开展生态环境损害赔偿磋商,将该案件线索移交山东省生态环境厅后,督促和支持生态环境部门分别与24家违法排污的煤矿企业达成《生态环境损害赔偿磋商协议》,涉及赔偿金额8.5亿元,推进企业提标改造替代修复。对部分违法企业未启动生态环境损害赔偿磋商程序的,检察机关通过提起民事公益诉讼,追偿生态环境修复费用1268万元。这一做法对选择办理行政公益诉讼还是民事公益诉讼、如何处理好与生态环境部门等行政机关开展生态环境损害赔偿磋商的关系进行了有益探索。

(六)以公开听证提升司法公信力

南四湖治理牵涉地域广,关系到数千万人民群众的切身利益,对于行政机关是否依法履行职责、公共利益是否得到有效保护等问题的分析研判,有必要通过公开听证有效听取相关各方意见,了解有关情况。

一是个案听证。办案期间,苏鲁皖三省三级检察机关先根据案件办理需要,对疑难复杂个案的事实认定、法律适用等问题进行54次公开听证,充分听取行政机关整改中存在的客观困难,加强各方对行政机关履职的督促,促使行政机关主动及时依法履职。

二是类案听证。在个案办结后,2021年11月至12月间,三省办案分组对部分涉及工业污染、农业污染、船舶码头污染等案件的办理成效进行4次类案听证。对违法主体、违法行为、受损公益相同或相近案件的总体办理成效,通过广泛听取专门机构、专业人员和社会公众的意见,进行综合评判。

三是全案听证。2022年2月10日,最高检在山东省济南市围绕最高检立案办理南四湖公益诉讼案至今成效如何、流域治理的根源性问题是否得到解决、还存在哪些问题需要进一步努力等问题组织全案听证。为客观评价办案成效,提高公信力、说服力,听证会上,空天院和中国环境监测总站作为第三方专业机构以南四湖生态环境专业数据为基础,对案件办理前后的水体水质变化进行了评价展示。这是最高检首次采取互联网直播的方式进行公开听证,除了在中国检察听证网直播,还在最高检微博、正义网B站号、中新网、“今日说法”视频账号等19个互联网新媒体平台全程公开,当日旁听人数达1270.6万,办案成效主动接受舆论和群众监督。

(七)助推生态环境保护长效机制,巩固公益保护成效

“南四湖专案”办结后,可视化的具体污染问题已基本解决或者明确解决方法路径,流域水质明显好转,案件办理达到预期效果。但流域类的生态环境保护是一项长期任务,损害问题极易出现反复。尤其水产养殖是南四湖湖区农民的重要经济来源,如果为了净化水体“一刀切”禁止养殖,不仅百姓生计成了问题,大面积水域撂荒也会造成巨大资源浪费,这势必造成后期非法养殖类的问题反弹。最高检办案组在跟踪回访南四湖生态环境治理情况后,积极建议地方政府有序推进南四湖养殖产业生态化、生态产业化。同时,为有效解决大面积鱼塘生态化改造的资金缺口难题,最高检主动协调中国工商银行等金融机构,联合制定《“公益诉讼检察+农村普惠金融”助力南四湖微山县区域治理工作方案》,建立金融资源与生态资源转化连接的桥梁,推动济宁市政府与银行签订金融合作协议,整合金融资源以及社会力量服务保障当地工矿企业和农业养殖产业转型升级、退湖渔民安居乐业,促进南四湖片区综合开发和生态产品价值实现。

助推生态环境保护长效机制建立的“后半篇文章”,不仅能够提升办案成效,实现生态效益、经济效益和社会效益相统一,更重要的意义在于,巩固了公益保护效果,推动南四湖片区综合开发和生态产品价值实现,从长效机制上彻底解决因经济发展、生产生活带来的环境污染反弹问题。

三、“南四湖专案”办理的意义

(一)形成了较为成熟的破解跨区划流域生态治理难题的“中国方案”

习近平总书记强调,“把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置”。党的二十大报告专章部署“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”,指引生态文明建设向纵深推进。最高检“顶格”立案办理“万峰湖专案”“南四湖专案”,以检察公益诉讼探索流域生态环境治理的路径和方案,就是以实际行动落实习近平总书记有关重要指示批示精神和党中央作出的重大部署要求。如果说,“万峰湖专案”是检察机关推动破解跨区划流域生态治理难题的1.0版,创设了上级检察院办理跨行政区划重大公益损害案件的一般规则,比如以事立案、统分结合、检察听证等,那么,“南四湖专案”作为进阶的2.0版,履职更加丰富,除了以上规则,还在探索开展“组团”式办案、积极融入法治监督体系、创新运用技术支持和互联网听证方式、督促或者协调行政监管部门统一行政执法标准、加强生态环境损害赔偿制度衔接、推动建立长效生态保护机制等方面为类案办理提供了有益借鉴,为检察机关在办理生态环境领域公益诉讼案件面临的新情况新问题积累经验。

“南四湖专案”之后,最高检依托这些成熟的办案模式,继续打造了诸如长江流域船舶污染治理、珠江水环境治理等彰显国家治理体系和治理能力现代化的新样本。各省级、地市级检察院在上述专案的指导下,办理了一批涉及大江、大河、大湖的跨区划流域生态环境治理类公益诉讼案。目前,已经初步形成了比较成熟的以检察公益诉讼破解跨区划流域生态治理难题的“中国方案”,树立了检察公益诉讼制度作为以习近平法治思想为指引的自主法治知识体系的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。

(二)为找寻在高质效办案价值引领下的公益诉讼检察实践路径提供参考

最高检党组高度重视高质效办案工作,明确提出让高质效办好每一个案件、“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”作为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求。“南四湖专案”在办理之初,最高检就提出要打造协同办案、规范办案、科技办案的典范,归根结底就是高质效办案的典范。

准确把握公益诉讼高质效办案要求,首先,要从认识上深刻领悟落实习近平总书记提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的伟大创造。通过检察办案,以高质效办案督促行政机关履行监督管理职责,促进法治政府建设,维护国家利益和社会公共利益,助推国家治理现代化。

其次,要在办案实践中,在精度、难度、效度三个维度上“好中选优”。在立案环节,精准切入大局需要,聚焦治理难题。南四湖不仅有重要的区位价值,流域生态环境质量更与沿湖200多万名群众的生产生活乃至生命健康息息相关。虽然地方党委政府十多年来致力于治污,但边治理边污染的局面未得到根本性扭转。最高检决定立案办理,也是回应了党委政府关注、人民群众关心的热点难点问题。

在办案过程中,要有实质性的办案活动,体现检察贡献度。“南四湖专案”中,四级检察机关梯次运用磋商、制发检察建议、提起诉讼的方式推动受损公益得到有效保护。尤其省、市级检察机关办理的多为重大复杂、有影响力的“硬骨头”案件,在统筹调动现有办案资源后,实现了办案效果最大化。

在案件办结后,还要从个案办理推动类案监督,推动长效机制建立。南四湖流域的生态环境保护是一项长期任务,最高检在助推建立生态环境保护长效机制时,充分尊重地方政府和行政主管部门作为公共利益第一顺位代表的地位,为地方协调政策和资源倾斜,从长效机制上彻底解决因经济发展、生产生活带来的环境污染反弹问题。现如今,山东省济宁市微山湖旅游区已获评国家5A级旅游景区,专案办理也成为绿水青山转化金山银山的生动实践。

(三)推动检察公益诉讼制度成为在国际上广受赞誉的司法文明新样态

从2014年10月党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,拉开了检察公益诉讼改革的序幕,到2017年6月,检察机关提起公益诉讼制度写入民事诉讼法、行政诉讼法,再到如今,检察公益诉讼专门立法进入到一个快速推进的关键时期,十年来,检察公益诉讼制度作为习近平法治思想的生动实践、原创性成果,成为强化检察机关法律监督、促进行政机关依法履职的重要制度设计。中国的检察公益诉讼在几年的时间里取得了快速发展,在案件量、制度影响力上不逊于国外几十年的发展历程,正是因为我们的检察公益诉讼制度并没有照搬照抄,而是立足于中国的社会制度、政治制度、司法制度,立足于中国的民情、社情、国情。

“南四湖专案”这一具有重大影响力的案件,是十年来检察公益诉讼制度发展的见证和缩影,展现了检察机关助力推进国家治理体系和治理能力现代化的担当作为,为在更广阔的范围推广、宣传检察公益诉讼制度提供了生动的实践样本。2024年11月6日,联合国环境规划署法律司司长帕特丽莎女士到访最高检,在观看“南四湖专案”的短视频后,高度赞赏中国检察机关在环境治理方面发挥的巨大作用,并表示要推动其他国家分享中国公益诉讼的制度与经验。“南四湖专案”体现了检察机关以公益诉讼服务保障河湖流域生态保护治理现代化,也推动了检察公益诉讼制度成为在国际上广受赞誉的司法文明新样态。

作者:张雪樵,最高人民检察院副检察长、二级大检察官,“南四湖专案”主办检察官;徐向春,最高人民检察院公益诉讼检察厅厅长、一级高级检察官;刘家璞,最高人民检察院公益诉讼检察厅主办检察官、二级高级检察官。

(全文见《人民检察》2025年第9期)