马怀德：检察公益诉讼立法的三个基本问题

检察公益诉讼立法的三个基本问题

全国政协委员、中国法学会副会长、中国政法大学校长 马怀德

党的二十大报告中提出“加强检察机关法律监督工作”和“完善公益诉讼制度”,为加快推进检察公益诉讼专门立法工作明确了方向。2023年9月,检察公益诉讼专门立法被纳入《十四届全国人大常委会立法规划》,这标志着检察公益诉讼专门立法正式迈入加速阶段。自试点改革和全面实施以来,检察公益诉讼工作促进了政府依法行政,维护了国家利益和社会公共利益。当前,检察公益诉讼的理论准备与制度基础已经具备,检察公益诉讼专门立法的时机已经成熟。

检察公益诉讼专门立法有制度创新的独特意义,将是前无古人的开篇之作。检察公益诉讼是客观诉讼,我国将公益诉讼制度与客观诉讼机制结合起来,开创了一种包含公益司法保护内涵的法律监督方式。其立法路径在于先行创新构建检察公益诉讼法,并将其纳入现有的法治体系,与现行主观诉讼体系相结合,使公共利益得到充分保障,进而使法治体系达到内在精神与外部规范的统一。准确把握检察公益诉讼立法的时代意义、科学选择检察公益诉讼专门立法的体例形式、明确构建检察公益诉讼立法的具体路径是当前检察公益诉讼立法的紧迫任务。

一、检察公益诉讼立法的时代意义

2017年至2023年,检察机关提起公益诉讼制度进行了广泛而深刻的实践探索,有超过四分之三的省级人大常委会对其作出专门规定,呈现了具有鲜明中国特色的“改革决策—立法完善”的制度发展模式,快速推动了检察公益诉讼制度发展。检察公益诉讼专门立法是推进“完善公益诉讼制度”重大部署的关键举措,具有推动公益诉讼制度更加完善的时代意义。

第一,检察公益诉讼立法立足时代发展现实需求,十分必要。习近平总书记指出,建立检察公益诉讼制度的出发点,就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。检察机关全面开展公益诉讼实践的六年间,检察公益诉讼案件数量不断增长,效果日益显现,急需立法予以规范。检察公益诉讼专门立法被纳入《十四届全国人大常委会立法规划》,不仅是顺应时代发展趋势,促进经济高质量增长,完善国家治理体系与提升治理能力的重要举措,也是更好满足人民群众公共利益保护关切需求的必然要求。

第二,检察公益诉讼立法重点规范客观诉讼,体现了科学立法要求。民事诉讼法和行政诉讼法是以主观诉讼为主的规范架构。将检察公益诉讼这种属于客观诉讼的内容,杂糅到主观诉讼的立法当中,不符合科学立法的要求。检察公益诉讼的本质是客观诉讼,客观诉讼与主观诉讼之间具有多方面差异:一是检察公益诉讼以维护客观法律秩序而非主观公权利,维护一般公共利益而非特别私人利益为诉讼目的;二是检察公益诉讼由检察机关而非公民、法人或其他组织作为诉讼主体;三是检察公益诉讼主要关注涉案行为合法性的审查内容;四是检察公益诉讼多采取原则性判决和建议性判决的裁判方式。因此,现行民事诉讼法、行政诉讼法的相应规范并不足以支撑检察公益诉讼这一种客观诉讼,故应当遵循科学立法的要求,将公益诉讼的相关条款从民事诉讼法和行政诉讼法中剥离出来,专门制定一部规范检察公益诉讼的法律。

第三,检察公益诉讼立法符合法治统一原则,将完善诉讼法规范体系。譬如现行检察公益诉讼制度初步建立了“4+N”的受案范围,其中“N”代表多个不断拓展的公益保障新领域。但是,诉讼受案范围不能无边际无限扩展。检察公益诉讼拓展的领域需要立法予以规范,将零散的检察公益诉讼制度规范整理统合为一个完整的规范体系。现行公益诉讼制度分别规定在民事诉讼法、行政诉讼法、人民检察院组织法等若干法律之中,这种分散立法使得检察公益诉讼的制度安排较为零散,难以形成制度体系,不利于检察公益诉讼的理论与实践发展。因此,必须专门制定一部检察公益诉讼法,调和法律规定之间的矛盾,统一司法适用规则,使其有相对统一、完整、体系化的制度安排,保障检察公益诉讼体系独立有序运行。

二、检察公益诉讼立法的体例形式

制定专门的检察公益诉讼法必须立足于我国检察公益诉讼的实践发展,把握检察公益诉讼的制度特点,坚持问题导向,注重系统观念,运用体系思维,综合考量各种模式的利弊因素,确定检察公益诉讼立法的体例形式。简言之,在开展检察公益诉讼立法工作之前,必须明确选择何种立法体例、采用什么法律名称这两个问题。基于理论与实践发展现状,目前制定一部包罗万象的公益诉讼法时机尚不成熟。所以,可以考虑退而求其次,先制定一部“检察公益诉讼监督法”。

其一,坚持从实际出发,坚持实事求是的原则,通盘考虑客观需要与立法能力,对检察公益诉讼制度进行专门立法。全国人大常委会立法规划中采取“检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)”概括式表述,表明了要在制定检察公益诉讼法的同时,一并谋划单独制定公益诉讼法。对此,要具体分析考量制定检察公益诉讼法或者制定公益诉讼法的利弊得失。理想状态应当是将检察公益诉讼作为公益诉讼法中的一部分,制定统一的公益诉讼法,建构完整的公益诉讼规范体系。但是,问题在于目前的制度实践与客观条件还不够成熟。公益诉讼制度的发展历史过短,实践探索中所出现的各种问题尚未完全妥善解决,譬如公益诉讼在提起主体上,就不单单包括检察机关,同样包括社会团体和个人。然而,由社会团体和个人提起公益诉讼的制度实践还不够丰富,问题还没有完全地暴露出来,立法的可行性不足,所以只能先制定一部检察公益诉讼法。

其二,“检察公益诉讼监督法”比“检察公益诉讼法”更加贴近检察公益诉讼的功能目的和现实情况。严格来说,不宜简单采用“检察公益诉讼法”的法律名称。检察公益诉讼制度实践中,大约95%的行政公益诉讼都是在诉前通过制发检察建议等途径予以解决的,而真正进入诉讼程序的检察公益诉讼案件只占5%。申言之,诉讼并非检察公益诉讼的制度本质,诉讼常常是作为维护公益的最终保障而不是主要手段,直接称其为“检察公益诉讼法”有名不副实之嫌。因此,建议采用“检察公益诉讼监督法”的名称。从检察公益诉讼的制度设计出发,检察公益诉讼的本质是预防性监督,期待通过检察机关的日常监督方式,以诉讼手段为最终保障、以非诉讼手段为主要方式,解决公共利益受到或即将受到重大损害等实际问题。如果在检察机关制发检察建议等措施期满后,被监督主体仍未整改到位,才需要进入检察公益诉讼程序,使检察机关充分履行监督行政机关履行法定职责、维护国家利益和社会公共利益的法定职责。

三、检察公益诉讼立法的具体路径

制定一部具有中国特色的检察公益诉讼专门法,要立足全局、把握重点、精准发力。检察公益诉讼的单独立法,不是简单地将民事诉讼法第58条和行政诉讼法第25条进行组合拼接,而是需要实质性解决诉讼主体范围、受案范围、诉讼程序、公益诉讼和行政监督之间的关系等具体问题。

第一,明确提起检察公益诉讼的主体范围。应将提起检察公益诉讼的主体范围限定为最高人民检察院和地方各级检察院,排除其他社会组织和团体,从而有别于一般公益诉讼原告,体现检察公益诉讼的特殊性。检察机关作为公共利益的代表提起公益诉讼,是履行检察机关承担法律监督和诉讼等多重职能的内在逻辑和制度要求。在检察公益诉讼中,检察机关和行政机关之间,不存在主观诉讼中原告、被告两造之间的利益对抗关系,而是为了更好地维护公共利益这一客观法规范目的。检察机关代表公共利益提起诉讼具有权威性、专业性、便利性等诸多优势,是检察机关作为“公益诉讼人”并区别于一般社会组织和团体的固有特征。此外,仍需慎重考虑如何确定其他社会组织、团体和个人在检察公益诉讼中的主体地位。曾有观点认为,要在立法层面上构建以检察机关为主、以公益组织或个人为辅的公益诉讼原告主体。但我国社会组织发育尚不成熟,所以对是否要将其他主体纳入检察公益诉讼,仍待进一步研究。

第二,界定检察公益诉讼的受案范围。检察公益诉讼的受案范围直接影响公益维护效果、监督方式、检察机关监督力度等,需要通过科学的立法技术将其明确在法律规范之中。在“列举式”“概括式”和“列举式+概括式”三种模式当中,“概括式”的立法模式易使受案范围无限扩张,“列举式”的立法模式将难以满足检察公益诉讼受案范围不断拓展的现实需求,故应选择“列举式+概括式”来平衡稳定性与灵活性、兼顾明确性和开放性。检察公益诉讼的受案范围是具有指引性的立法条款,尤其是对于基层检察机关而言,其是判断某事项是否属于检察公益诉讼范围的依据。所以,在列举条款明确具体受案范围的同时,用“等”字兜底条款可为将来因应实际需要留下余地。

基于现行“4+N”的规定,可将新领域、新形态的侵害公益行为以列举方式纳入诉讼范围,明确界定检察公益诉讼的保护范围,并结合概括式条款作为兜底保障。“列举式+概括式”的立法模式,需要注意明确监督执法内容和公共利益普遍受到侵害的情形。具体来说,一方面,检察公益诉讼的主要监督对象是行政执法行为,要明确将因行政执法机关的不作为、慢作为、乱作为导致公共利益受损的情形纳入受案范围;另一方面,检察公益诉讼要注重公共利益的一般保障,如将电信网络诈骗、虚假广告、网络谣言、个人信息侵权等公共利益受损达到普遍性程度的事项,纳入检察公益诉讼的受案范围。相较于个别私益受损,公共利益普遍受损必须、也只能依靠检察机关通过提起公益诉讼进行维护。譬如,将电信网络诈骗纳入检察公益诉讼的受案范围后,检察机关可以督促网信部门、工信部门和电信运营商等履行职责、解决问题,更好地维护公共利益。

第三,构建检察公益诉讼的程序规则。要注重检察公益诉讼诉前程序和诉讼程序的规范建构。一方面,检察公益诉讼具有诉前解决问题的显著特征,而民事诉讼法和行政诉讼法并未提供诉前程序的依据。因此,需要在立法中对立案、调查、制发检察建议、督促整改等诉前程序作出明确规定,通过此类明确、可操作的制度安排,避免出现制发检察建议后,行政机关采取形式上作为而实质上不作为的方式规避法律监督。另一方面,检察公益诉讼是保障公共利益的最后一道防线。在诉前程序的各项措施不足以维护公共利益时,必然转入诉讼程序。这就需要明确相应的诉讼制度安排。譬如,当检察机关提起公益诉讼时,应当符合诉前解决未果、公共利益受损等客观条件。此外,检察公益诉讼案件的审理方式、裁判方式、执行方式等问题,都需要在立法中进一步予以明确。

第四,协调公益监督和行政监督之间的关系,充分发挥二者合力。检察公益诉讼本质上是一种监督形式,监督的对象以行政机关为主。但是,行政机关本身也有监督职能,如上级行政机关对下级行政机关的监督,专门的行政监督机关对一般的行政机关的监督;再如监督机制方面的巡查、督察等。所以,立法要协调好检察公益监督和行政监督之间的关系。检察机关先于上级行政机关开展公益监督活动,可能形成完全不同的监督结论。因此,应在立法中明确将行政监督作为公益监督的前置性条件,将检察公益诉讼作为最终补充性手段。当行政监督不力时,再由检察机关去监督,既发挥现有监督体系的职能作用,也发挥检察机关的监督作用,避免二者间发生交叉替代或者冲突失调。同时,通过检察公益诉讼立法进一步协调公益监督和行政监督之间的关系,在不代替、不冲突、不交叉的基础上,发挥检察公益诉讼的监督职能作用,形成监督体系的整体合力。

当前,检察公益诉讼专门立法具有充分的理论支撑和制度基础,检察公益诉讼专门立法的时机已经成熟。制定一部专门的“检察公益诉讼监督法”既是具有中国特色、满足时代需求、符合人民意志的立法表达,还是“完善公益诉讼制度”的使命要求,也必将为世界法治文明提供新的样本范式。我们要制定出一部价值目标融贯、体系结构科学、规则统一协调的检察公益诉讼专门法,为推动检察公益诉讼高质量发展、维护最广大人民的根本利益、完善中国特色社会主义法治体系作出应有贡献。

(详见《人民检察》2023年第21期)